图为华北人民法院旧址。资料图片

图为华北人民法院组织体系图。资料图片

　　1947年11月12日,石门（今石家庄）解放，之后晋察冀和晋冀鲁豫两大解放区连成一片。1948年5月9日，中共中央正式作出决定：晋察冀和晋冀鲁豫两大解放区合并为华北解放区，两个中央局合并为华北中央局，两个军区合并为华北军区。两边区政府成立华北联合行政委员会，他们为华北人民政府的成立进行了筹备工作。1948年9月26日，华北人民政府宣告成立。华北人民政府存续期间，正值解放战争后期，华北解放区进入到和平建设时期，需要通过在解放区的尝试制定适合在全国适用的法律制度。华北人民政府在法治领域的建设也成为中国法治建设的雏形。因此，本文拟从华北人民政府时期调解制度的特点来探寻其对当今调解制度的影响和现实意义。

　　华北人民政府时期的调解制度

　　《华北人民法院管辖范围》第十七条规定，“华北人民法院主管全区终审审检,及监督下级审检事宜。具体管辖左列事项……十一.关于和解及调解之指导事项”。这条规定将指导调解列入法院的管辖事项，这在晋察冀边区高等法院《晋察冀边区法院组织条例》和晋冀鲁豫边区高等法院《晋冀鲁豫边区高等法院组织条例》中均未作规定，足见华北人民法院对调解工作的重视。

　　（一）调解的效果

　　华北人民政府时期的社会矛盾依然以阶级斗争为主，但是在解放区经济发展的过程中，人民内部矛盾的调和也成为这一时期的重要工作。华北人民政府时期作为新民主主义革命时期的一个重要阶段，前期革命的各项活动存在延续性，司法裁判理念和工作方法也延续并创新了晋察冀边区、晋冀鲁豫边区时期的经验。

　　1948年2月25日，华北人民政府颁布了《关于调解民间纠纷的决定》（以下简称《决定》）。华北人民政府在该《决定》中阐述了辖区范围内调解工作所取得的良好效果：“历年来，我华北解放区对于民事案件及轻微刑事案件调解，民间纠纷因调解而解决的，有的县占全部案件百分之七十以上，有的村区甚至更多。”

　　调解作为矛盾纠纷的主要化解方式，一直延续至今。习近平总书记深刻指出，坚持和发展新时代“枫桥经验”，要求法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病，并提出“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重要论断。从陕甘宁边区到华北人民政府时期，人民调解、行政调解、司法调解三者融合发展共同发力，在矛盾纠纷化解中起到了积极的作用，从目前各地开展的矛盾纠纷多元化解工作成效看，发挥调解的功能性作用是做好纠纷化解工作的重要抓手。

　　（二）调解工作的便民性

　　董必武同志曾说：“评判司法工作的标准，就是要看我们的审判工作是不是便利于老百姓，是不是有利于巩固人民民主专政，是不是对建设社会主义起保障和促进作用。”对于中国而言，便利、高效、低成本化解矛盾纠纷是中国司法制度创设的价值追求，华北人民政府时期也不例外。

　　据华北人民法院旧址所在地平山县王子村村民李保妮回忆，华北人民法院在做调解工作时，就是在院内找个地方让双方坐下来开始调解。诉讼便利的主要是为了方便当事人及时化解矛盾纠纷，在田间地头、房前屋后等场所，通过简单易懂的语言化解双方的矛盾，以最为简化的行文格式记录化解结果，交双方留存作为凭证。

　　从晋察冀边区政府到华北人民政府，调解方式的传承必然以利于人民群众的选择为前提。调解书、调解笔录简单记载双方的调解意见即可调解结案，调解书的形式多样而灵活，调解内容也多以口语化的形式完成，对于文化水平不高的当事人来说，通俗易懂，简便易行。老百姓对于纠纷解决的评价标准以事已解决、互不纠缠来衡量。

　　（三）调解方式选择的多元性

　　在调解组织上，华北人民政府颁布的《关于调解民间纠纷的决定》明确划分了三种调解类型。

　　一是民间调解。即“应依靠公正的双方当事者的亲友、邻人及村干部，他们对事情比较清楚，关系又较密切，如果能有正确的观点，常能于纠纷开始时即使之消弭，且也常做的恰当。”民间自行调解就是无需经过政府的调解部门，直接由人民群众依靠自己的力量来解决纠纷。

　　二是政府调解。这里的政府主要是指区、村政府，并且要经当事人向区村政府申请，得以启动调解程序。华北人民政府统一了区村政府的调解机构，即村政府设村调解委员会，区政府设调解助理员或区调解委员会。华北政府对政府调解的定位，正是延续了晋冀鲁豫边区政府在区村设立人民调解委员会的做法。

　　三是司法调解。即“一是法庭调解，在法庭上劝导双方和解息讼；二是指定双方所信任的人在庭外和解；三是审判员到有关地点，召集当地群众，大家评理，藉以找出双方都能接受的和解办法，是调解也是审判。”

　　《决定》颁布后，立即在各级法院得到贯彻落实。1949年3月22日，太行专署发布通令《为贯彻华府“关于调解民间纠纷的决定”》，要求“根据指示的原则结合试办实情详加研究,在现有基础上继续有重点的选择条件较好的村庄试办典型,创造经验，逐渐走向普及。要求已成立组织，真正起到调解纠纷的作用。”

　　（四）调解的范围和要求

　　《决定》规定，“凡民事案件，均得进行调解。但不得违反法律之上的强制规定，例如禁止买卖婚姻、禁止早婚等规定。凡刑事案件除损害国家社会公共治安及损害个人权益较重者，不得进行调解外，其余一般轻微刑事案件，亦得进行调解。”

　　“调解如逾越范围，不应调解的也调解了，或者处理得不适当，经县司法机关指令纠正或撤销时，调解人或机关及双方当事人均应服从，不得违抗。为此，各级政府应经常检查所属调解工作，防止偏差并帮助调解人总结经验，提高工作。”

　　司法调解作为矛盾纠纷化解的方式之一，对于调解工作的开展有相对明确的要求，即“调解以劝说和解为主，但也必须依据政策法令提出必要得处置办法；无原则地‘和稀泥’，是不对的，但不应强人服从，其有坚持不服者，应即依法进行审判。”

　　华北人民政府时期调解制度的历史价值分析

　　华北人民政府作为新中国的启程之地，虽然其从设立到撤销仅经历了13个月的时间，但其法治建设的成果对新中国成立初期司法建设工作产生了深远影响，其司法理念甚至影响到现代司法制度的建设与发展。

　　（一）坚持党的领导是法治建设的根本保证

　　华北人民政府的法治建设是在党的领导下进行并完成的。废除旧法旧制，依靠的是党的领导；创设新法新制，依靠的是党的领导；保障新民主主义政权，依靠的是党的领导；确保政令实施，同样依靠的是党的领导。党领导政法事业发展已是经过历史检验的不变真理。

　　纵观中国近现代史和新中国史，中国共产党带领全体中国人民取得了一个又一个胜利。党的十八大以来，中国特色社会主义法治建设取得了重大进展。党的领导是推进全面依法治国的根本保证。国际国内环境越是复杂，改革开放和社会主义现代化建设任务越是繁重，越要运用法治思维和法治手段巩固执政地位、改善执政方式、提高执政能力，保证党和国家长治久安。全面依法治国是要加强和改善党的领导，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，推进党的领导制度化、法治化，通过法治保障党的路线方针政策有效实施。

　　《中国共产党政法工作条例》以中国共产党党内法规的形式开宗明义规定了党对政法工作的绝对领导原则。习近平总书记多次强调，政法战线要坚持党的绝对领导，忠诚履职、担当作为，以政法工作现代化支撑和服务中国式现代化，为全面推进强国建设、民族复兴伟业提供坚强安全保障。

　　（二）坚持“以人民为中心”是法治建设的根本理念

　　华北人民政府时期创设的各项政策、训令均是站在人民群众的立场，反映解放区百姓的意志。无论是诉讼费用的免收还是调解制度的完善，都是以方便人民群众诉讼、减轻人民群众负担为目的。在此后的各种立法和司法制度建设过程中，以人民为中心的法治理念贯穿始终。

　　华北人民政府时期的司法调解理念即是“当调则调、当判则判”，避免“久调不决”，并且调解拒绝“和稀泥”，这些司法调解理念一直延续至今，并有所发展，但始终围绕人民利益这个最大的核心。调解结案作为司法审判工作的重要部分，在化解纠纷，案结事了工作中具有特殊重要的意义。调解的目的同样在于明辨是非，即所谓的“是调解也是审判”的应有之义。

　　调解工作中同样存在一条不可逾越的红线，即法律的强制性规定。这条红线从华北人民政府时期便已成为调解工作的最高原则，而如今，这一红线在指导调解工作中同样不可忽视，虚假诉讼、假意调解、利用调解规避法律强制性规定的行为，在当下的司法实践中时有发生。对于虚假调解的审查工作力度应当继续加强，通过审判监督程序坚决予以纠正，确保调解不成为规避法律责任的“帮凶”。

　　依靠群众解决群众问题的调解理念被华北人民政府吸收，但是在制度设计上华北人民政府进行了全新构架并延续。从陕甘宁边区到晋察冀、晋冀鲁豫边区，从华北人民政府的调解制度再到“枫桥经验”和新时代“枫桥经验”，中国近现代司法制度中的调解理念始终贯穿其中，虽然各个时期因受时代的影响，调解制度的形式和作用发挥不同，但是以人民为中心的法治理念是始终如一的。

　　华北人民政府时期的调解方式、地点、调解的语言都是以当事人听得惯、易参与的方式进行。这都是调解诉讼便利的表现形式，也是司法人民性的重要体现。

　　（三）重塑传统文化对调解的支撑作用

　　无论是陕甘宁边区时期的马锡五审判方式，还是华北人民政府时期的调解方式，以及新民主主义革命时期的其他历史阶段采用的调解方式，调解所依据的除了法律法规、政策文件，更多的是依赖于传统习惯、乡规民约，甚至是族规家法。虽然当前经济发展改变了中国的传统格局，但是在相邻关系、婚嫁家庭纠纷等领域，传统习惯和当地习俗在纠纷化解中的作用是不可替代的。

　　华北人民政府时期调解制度的现代传承

　　（一）延续巡回审判制度的便民作用

　　无论是晋察冀边区和晋冀鲁豫边区还是华北人民政府时期，都非常重视在巡回就审中进行调解，拉近与群众的距离，不搞官架子，不坐大堂，强调司法干部要抽出时间和精力去下乡，同时向群众讲政策讲法律，通过一案的解决带动数案的解决。“就审通过村调解解决问题,不但能加强群众与村干部,群众与群众的团结,且能提高村干部与群众的政策水平与调解技术,干部愉快,群众愉快,当事人也能立时丝毫无讼事牵挂,即可安心生产,博得群众对政府的好评与拥护，同时政府也减少好多事务手续与政费开支。”

　　开展巡回审判，将法庭搬到老百姓的家门口仍然是当今司法工作深入群众、方便诉讼的重要方式。巡回审判将案件审理过程置于广大群众的监督之下，让老百姓去评判是非对错，有利于提高案件处理结果的公信力。而且巡回审判多是通过对当事人的耐心劝导，调解结案，容易达到定分止争、案件事了的目的。巡回审判无论是从历史的角度还是从现实的角度来看，其与我国乡土特色、人情社会的基本国情相适应，有其继续存在发展的必要性，在推动和谐社会法治建设方面，巡回审判起到了不可或缺的作用。

　　（二）重构村居调解委员会

　　调解和审判是纠纷解决的两个砝码，从新民主主义革命时期至今，一直在调节这两个砝码的轻重。华北解放区对民事案件和轻微刑事案件一直倡导调解，晋察冀、晋冀鲁豫边区政府司法工作主要是贯彻“调解为主”“审判为辅”的精神，因此出现了《晋察冀边区行政村调解工作条例》规定的村公所、区公所，《渤海区村区调解委员会暂行条例》中规定的村调解委员等。

　　华北人民政府在《决定》中明确定义政府调解就是在区村设立调解委员会，这为新中国人民调解制度的逐步完善，奠定了法治基础。1954年初出台的《人民调解委员会暂行组织通则》，在全国范围内统一了人民调解组织的性质、名称、设置，规范了人民调解的任务、工作原则和活动方式，标志着现代意义上的人民调解制度在新中国确立。通过群众解决群众的问题，是华北人民政府调解制度的显著特点。

　　从中国的实际情况看，村（居）委会干部是与人民群众关系最为密切的人群，尤其在农村，村委会干部与村民间的血亲、姻亲关系对于发现矛盾纠纷、化解矛盾纠纷具有天然的优势，发动群众的力量，发挥群众的智慧，通过群众来解决问题，是民间纠纷解决的首选。但是从目前基层社会治理的效果看，村（居）委会作用还没有充分发挥出来，重塑矛盾纠纷防范和化解的第一道防线已成为基层社会治理的重要任务。

　　一直以来，学界对中央苏区及陕甘宁边区的调解制度进行了深入地挖掘，而对晋察冀、晋冀鲁豫边区及华北人民政府时期的调解制度研究不够。2011年以来，随着华北人民政府旧址复建工作在河北省平山县王子村完成，华北人民政府时期的法律制度逐步被发现并进入研究者的视野。华北人民法院在1949年11月1日正式与最高人民法院完成交接，从此也奠定了华北人民法院承前启后的历史地位。华北人民政府时期的调解制度，明确划分了民间调解、政府调解、司法调解的三种类型，为当今调解制度的发展和完善描摹了“初稿”。

　　（作者单位：河北省平山县人民法院）