图一：2016年1月至2020年6月湖州全市法院涉诉信访案件数量变化趋势

　　图二：2016年1月至2020年6月湖州全市法院涉诉信访案件类型分布情况

　　核心提示：在我国社会结构迅速变革、利益格局剧烈调整的时代背景下，涉诉信访作为一种维护权益、解决纠纷的方式，可以有效维护公民权利，通畅群众利益救济渠道，及时化解纠纷。然而涉诉信访虽具有一定法律属性，但涉诉信访的处理仍缺乏明确、完善的规程要求，容易造成涉诉信访应对的无序化。为了探索涉诉信访活动的法治化治理路径，不断完善涉诉信访案件应对机制，浙江省湖州市中级人民法院成立课题组以湖州全市法院2016年1月至2020年6月处理的涉诉信访案件为样本开展了专题调研。

　　一、基本情况

　　2016年以来，湖州全市法院涉诉信访工作形势总体向好，特别是2018年以来，以终结无理信访、打击违法上访为抓手，初信初访“最多跑一次”改革，持续开展信访积案集中处理和信访秩序专项整治行动，取得明显成效，但也存在一些问题和困难。具体来说，涉诉信访案件主要呈现以下特点：

　　1.总量高位运行、稳中有降

　　2016年，全市法院涉诉信访案件总量为1889件，2017年为1370件，2018年为1287件，2019年为908件，2020年上半年为361件，信访总量高位运行。其中，基层法院涉诉信访总量分别为1313件、775件、771件、430件、164件，下降趋势明显，尤其是2019年同比下降了44.23%；中院涉诉信访总量分别为576件、595件、516件、478件、197件，稳中有降（见图一）。

　　2.执行信访占比较大

　　执行工作是法院工作的重要组成部分，涉执行类信访在信访总量中占比较大。以全市法院近五年的涉诉信访数据为例，将涉诉信访按照案件类型进行分类，其中涉执行类2051件，约占35%；涉民商事类1497件，约占26%；涉刑事类505件，占9%；涉行政类295件，占5%；其他类1467件，占25%（见图二）。

　　3.信访形式趋于多样

　　为了实现自身利益最大化，信访人除采用传统来信、走访方式外，还通过网络信访、电话信访、视频接访等多种形式。调研时间段内，全市法院共处理网上信访124件，通过12345政府阳光热线转办54件，远程视频接访4件。除了常规信访外，还衍生出一些非正常方式的上访，如拦截领导车辆、拉横幅、穿状衣等形式的闹访、缠访。

　　4.重复访、顽固访仍然突出

　　重复访、顽固访仍比较突出，以湖州中院2019年来信为例，重复信访145件，占全年来信总量的54.1%，一些信访老户针对同一信访事项持续信访3年以上的有41件。同时，信访方式逐渐产生组织性，一些信访人之间相互交流信访信息，有相同诉求或利害关系的信访人进行有组织、有目的的串联访。

　　5.滥诉行为衍生明显

　　一些涉诉信访人为实现其信访诉求，存在滥用诉权扰乱诉讼秩序的行为，主要体现在引发大量不予受理或不予立案类案件。此类案件，多为法院已明确告知不属于人民法院受理范围，或引导当事人向相关职能部门寻求解决方案，但当事人仍坚持起诉，最终被法院裁定不予受理或不予立案。2014年，全市法院共处理不予受理或不予立案类案件83件（包括一审、二审），而2015年至2017年分别处理320件、329件、433件，呈爆发式增长，此后虽有所回落，但仍在一定程度上高位运行。

　　二、原因分析

　　1.传统文化的影响

　　受传统文化的影响，为民请命的清官情节在一些民众心中根深蒂固，造成信“访”不信“法”。很多问题可以通过上诉、申诉等法律途径解决，但信访人不愿意走法律程序，意图通过信访，期待领导关注或给予批示来解决。看重实体裁决结果的传统观念造成对程序法的忽视，一些涉诉信访人客观上只重视结果，不重视过程，一旦法院依据法律程序作出与他们所认为的情理不符的裁判，即使过程、结果都是合法的，仍难免遭受质疑。

　　2.社会转型期的矛盾升级

　　目前我国正处于经济社会转型期，矛盾多发。社会治理方式的转变使过去很多需要通过行政手段解决的事情，逐步改由法律手段来调整，而一些相关的法律制度尚未健全，与之相关的一些案件一旦进入法院，如不能有效化解就容易演变成涉诉信访问题。特别是涉及涉众型经济利益分配时，矛盾容易激化。矛盾滋生以后，如不能有效及时地化解在基层，法院作为化解矛盾的最后一道防线，不可避免地会遇到各种涉诉信访案件。

　　3.信访人法律意识淡薄

　　相比一般诉讼当事人，一些信访人的法律认知水平偏低，受文化水平和法律素养的限制，对问题解决的预期单纯以自身诉求是否得到解决为标准，或对法律规定不理解、片面理解，往往提出不切实际的过分要求。另一方面，相对于诉讼，信访门槛低、成本小。在案件审理过程中，诉讼费的交纳为立案起诉的必要条件，一审结束后，如要上诉，还需交纳上诉费。多数涉诉信访人经济条件较差，考虑到成本问题，他们往往更愿意选择耗费更多时间精力但经济成本较低的信访形式。

　　4.有些法官化解纠纷能力存在不足

　　随着经济社会的发展，大量案件进入法院，一线办案法官手上未结案少则几十件，多则上百件。个别法官专业素质不够高，使一些案件在实体上或程序上存在不同程度的瑕疵，使得一些当事人对法院不信任而引发信访；有的法官民本意识不强，对待当事人态度冷漠，工作方式简单粗暴，不注重案件的社会效果，导致信访人投诉；也有少数执行法官面对堆积如山的执行积案，不能合理分配工作时间，部分案件不能穷尽执行手段，导致债权人信访。

　　5.多元化解机制仍有不畅

　　在深化矛盾纠纷多元化解决机制改革取得进步的同时，涉诉信访领域多元化解仍有不畅。司法是解决社会矛盾的最后一道关口，大量原来不属于法院主管的纠纷，因形式上符合立案条件而进入法院，如城建类行政纠纷、农村土地流转问题、企业改制遗留问题等。这些问题涉及部门多、牵扯面广、政策性因素复杂，涉诉后易演变为涉诉信访。针对此类信访的化解，各解纷主体之间缺乏明确合理的分工，尚未建立相应的分流衔接及相关配套机制。

　　三、对策建议

　　1.坚持诉访分离原则

　　最高人民法院《关于进一步推进涉诉信访工作机制改革的若干意见》中的诉类事项是指符合法律规定的条件，可以按照诉讼程序解决的诉求，一般包括起诉、上诉、申请再审、申诉等；访类事项是指信访人诉讼权利已经丧失或者充分行使完毕，仍通过来信来访等形式向人民法院表达意愿，反映与诉讼有关但不能通过诉讼程序解决的问题和事项，或者违反诉讼程序越级向人民法院反映诉求。可见，二者有明显区分。实现诉访分离是依法治理涉诉信访的关键制度，诉类事项应及时导入诉讼程序，访类事项应按内容分为工作建议、投诉举报、信访事项等，由各部门按照职能分工办理。

　　2.推行“信访最多跑一次”改革

　　贯彻落实浙江省委“最多跑一次”改革精神，大力推动涉诉信访“最多跑一次”向纵深发展，推动信访代办制度，切实提高初信初访办理质效。依托诉讼服务中心，对来访进行“一站式接待，一窗口代办，一条龙服务”，落实信访首办首问责任制。派员进驻辖区内区县矛盾纠纷调处化解中心，协同相关职能部门提供一站式信访处理服务。依托12368司法服务热线平台及门户网站，全面畅通在线信访渠道，提供高质量的诉讼咨询、信访投诉、心理疏导等服务，尽可能让人民群众通过电话或网络解决信访诉求，实现信访诉求化解层面的“最多跑一次，最好不用跑”。

　　3.深化多元化解机制建设

　　积极探索将多元化解延伸至涉诉信访环节，发挥矛盾纠纷多元化解机制的作用。针对法院作为信访对象造成的中立性不足这一问题，积极探索引入律师、公证员、法律工作者、人民调解员等第三方参与涉诉信访矛盾化解工作，为信访人提供信访援助，从专业的角度帮助当事人梳理信访诉求，形成化解涉诉信访矛盾的合力，引导当事人从无序访向有序访转变。通过人民调解、律师调解等第三方达成的息诉罢访协议，引入司法确认机制，提高第三方化解信访的权威性，确保涉诉信访处理工作取得较好的法律效果和社会效果。

　　4.健全信访终结制度

　　坚持畅通“入口”前提下，也要坚决避免无限申诉的情形。严格按照“法律问题解决到位、执法责任追究到位、解释疏导教育到位、司法救助帮扶到位”的要求，对于经审查裁判、执行等处理结论正确，释法明理工作到位，但当事人仍反复信访的，全面论证案件处理结论的合法性和合理性，并加强解释教育疏导和司法救助等工作，努力促使当事人息诉罢访。对于司法程序已经穷尽，符合“四个到位”，但当事人仍然申诉控告、缠诉缠访的案件，及时依法申报终结。涉诉信访事项已经依法终结的案件，第一时间向属地党委、政府通报情况，做好移交工作。

　　5.持续整治信访秩序

　　对违法行为的依法打击。严格区分行为的性质、情节和对社会的危害程度，实行差异化处置。对于缠访、闹访、过激访，可以从民事制裁、治安处罚、刑事打击三个层面进行处理。违法干扰诉讼活动的，法院可以依照“三大诉讼法”关于妨害诉讼的规定，采取训诫、罚款、司法拘留等制裁措施，构成犯罪的，移送公安机关立案侦查。对于违反《信访条例》，在重点地区实施妨害社会管理秩序行为，情节严重，构成犯罪的，应依法追究刑事责任，用刑罚手段威慑那些企图通过违法上访谋取法外利益的“职业上访人”。

　　（课题组成员：王 怡  项 炯  沈   杰  李天蔚  施佳芳）