一、基层法院在推进多元纠纷解决机制建设中的几点困惑

　　朝阳法院是北京市收结案数最多的基层法院，年均收案数近6万件。为了缓解“案多人少”的矛盾，促进审判工作良性发展，我院自2005年起，在做好自身审判工作的基础上，从抓好司法调解工作入手，逐步将调解和解工作理念和方法扩展至诉前，并通过大力指导民调、搭建联动调解平台、加强诉调对接等举措，积极参与和推动了辖区多元纠纷解决机制的建立与发展。通过几年的探索和努力，我院已经建立了一套涵盖诉前、诉中、诉后的全流程调解工作机制，与相关行政机关、社会团体、行业协会和专业调解组织建立了15个联动调解平台，每年平均在诉前和诉中调撤案件2.8万余件。

　　虽然取得了一定的成果，但我们在工作中也产生了不少困惑，遭遇到了一些“瓶颈”。主要有三点：

　　一是在多元纠纷解决机制发展中，单靠法院推动难度大。几年来，我院在多元纠纷解决机制建设方面投入了很大的热情，也为推动工作开展出台了一些举措和方法，但在整合各种社会力量、形成调解合力方面，效果并不很明显，法院在纠纷解决中“独挑大梁”、各种力量“各自为战”的局面并没有明显改观。其中主要的原因，我们认为，与当前法院司法资源不足、司法权威尚未树立有很大关系。一方面，在当前“行政本位”的大环境下，基层法院的行政级别较低，在国家权力体系中的话语权不够，因此，在多元纠纷解决机制建设中，法院缺乏足够的权威进行统筹和协调；另一方面，法院无法提供足够的物质待遇或精神激励，吸引各种社会力量参与多元纠纷解决机制的建设。

　　二是调解给法院的“减负”作用并不明显。虽然从主观上，我们很希望通过多元纠纷解决机制的建立，分流诉讼案件，为法院沉重的审判压力“减负”。但从实际情况看，这样的效果并未达到，我们每年受理的案件数并未减少，而且在各种调解联动机制中，靠法院自身力量调解的案件占到了约85％。也就是说，绝大多数案件还是靠法官调解的，而调解往往比判决更耗时耗力，某种程度上对法官的负担不减反增。

　　三是现行的考核机制给基层法院调解工作的压力较大。一方面，是调解撤诉率考核带来的压力。近年来，我院在调解工作中并没有刻意强调调撤率，我们的调撤率也一直保持在约50％这样一个相对稳定的水平。之所以如此，除了担心引发一些强迫调解的情况，我们一个重要的考虑是，我院的案件基数很大，法官能用于每个案件上的审理时间本就有限，如果再刻意强调调撤率，容易影响到审判的公正和效率。但在现行的法院整体考核体系下，调撤率是一个重要的考核指标，决定着法院工作水平的排位，而我们的调撤率与那些收案数少的法院有一些差距，因此，这种考核机制给我们的压力很大。另一方面，现行的信访考核机制，使许多法官出现了由于担心被信访而不敢下判的现象，转而去竭力寻求通过调解的方式结案，这在某种程度也扭曲了调解工作的本质。

　　二、法院在多元纠纷解决机制建设中的定位和作用

　　面对上述困惑，我们也一直在思考，法院在多元纠纷解决机制的构建过程中究竟应发挥什么作用？

　　我们认为，一直以来，法院都是我国多元纠纷解决机制的实践者、倡导者和推动者。而且在今后机制逐步建立和完善的进程中，法院仍将长期发挥一定的引领和推动作用，因为在法治传统相对薄弱的中国，法官群体应是法制建设道路上的先知先觉，面对历史赋予的神圣使命，我们应该肩负起这个责任。

　　但是，我们也要清醒地看到，法院作为国家司法机关，其基本职责是依照法定职权及法定程序，根据案件事实和法律规范作出权威裁判。从这个意义上讲，司法在整个纠纷解决体系中和社会治理结构中的定位，绝不应仅限于解决纠纷，更重要的是要为其他解纷途径在处理纠纷时提供可供参照的标准和尺度。如果法院将过多的精力投入到调解工作中去，致力于将每个案件都通过调解的方式处理，那么法院会因为调解结果的不确定性，丧失其独有的为其他解纷方式提供参照标准的社会功能。所以，法院在纠纷解决体系中的角色分工，应是守住底线和提供支撑。具体来说，我们认为在当前的阶段，法院应发挥以下四个作用：

　　一是引导作用。通过宣传、呼吁、疏导、搭建联动平台等方式，引导更多的社会力量发挥各自优势，参与矛盾化解；引导纠纷各方更多地选择非诉的方式解决争议。

　　二是指导作用。发挥法院实践经验丰富、对法律理解深刻等方面的优势，加强对非诉调解机构和人员的指导，帮助他们在机制运行、调解技巧、法律知识等方面尽快完善和提高。

　　三是规范作用。通过公正严谨的案件审理，向社会宣示法律所维护的行为规范，使社会公众对纠纷解决有合理的预期，为非诉化解纠纷提供参照。同时通过严格执法打消纠纷各方在诉讼阶段仍可以“和稀泥”的幻想，使他们珍惜非诉调解的机会，为提高非诉调解成功率创造条件。

　　四是保障作用。通过对非诉调解中无争议事实记载的采信、调解协议合同效力的认定、调解协议的司法确认并强制执行等对接机制，使非诉调解成果有效转化，帮助各种非诉调解力量树立威信。

　　此外，我认为目前法院在推进多元纠纷解决机制的进程中，要防止三个倾向。

　　第一，防止片面追求调解率。首先，要正确处理调解与判决的关系。调解与审判都是解决纠纷的手段，它们之间不存在孰高孰低的比较关系，更不是孰优孰劣的对立关系，而应是各有优劣、相互补充的关系。对于这两种解纷方式，应该充分尊重当事人的自愿和选择，充分考虑案件的实际情况。如果判决更利于维护法治、更利于维护当事人合法权利、利于纠纷解决，就应该用判决，反之就应该用调解。其次，片面追求高调解率，实际上是舍本逐末，不仅不利于平等保护当事人的合法权益，而且对于多元机制的培育也有害无益。为了能多调解，法官有可能想方设法压迫纠纷一方让步，这违背了公平公正的精神。同时，只调不判使法院与非诉纠纷解决机制发生了职能混同，会挤占非诉机制发展的空间。

　　第二，防止制度设计脱离经济社会发展现状。当前，在诉调对接的推进过程中，法院处于主导地位，在引进国外成熟的理论和制度方面正在进行深入的探索。制度设计应有前瞻性，可以适当超前，但不能过于超前。否则，社会公众难以接受，就会失去社会基础。同时，司法实践的水平和社会力量化解矛盾的水平与超前的制度差距过大，也会阻碍多元机制的发展。国外的理论和制度是植根于相对完善的司法制度和诚信体系中，其有益的元素我们应当借鉴，但不能照搬照抄，制度设计必须与我国经济社会发展的现状相适应。

　　第三，防止大包大揽。我们不能把参与调解的社会力量当成法院的附属，也不能认为非诉纠纷解决手段只是诉讼手段的补充。应该看到，随着多元机制的不断完善，非诉讼纠纷解决机制必将占有越来越重要的地位，他们将与诉讼的方式相互支持、相互补充，以不同的方式、在不同的领域发挥同等重要的作用。我们要充分尊重各种调解力量的意思自治，不应将他们各自的行为规则都统一到法院的意志上来。事实上，各种非诉机制只有在与社会公众的需求和选择的反复磨合中才能发展完善起来，因此，他们各具特色、灵活多样，各自有发挥作用的空间，能满足不同的社会需求，这才是他们具有生命力的根本所在。

　　随着党和国家对社会主义法治建设的更加重视，我们相信，在全社会的共同努力下，我国的多元纠纷解决机制一定会按照正确的方向发展得越来越好，为社会和谐和人民幸福发挥更大作用！