2009年7月1日在上市公司范围内实施的《企业内部控制基本规范》，合理借鉴了以美国COSO报告为代表的内部控制框架，根据我国国情进行了调整和改进，对上市公司的发展十分重要，它让公众更加关注企业的风险管理和内控制度建设。虽然企业的高频率财务危机没有出现在行政事业单位，但行政事业单位的财务风险也是普遍存在的。笔者希望能够结合实际工作对我国法院系统执行款内部控制制度建设谈一些粗浅的看法。

　　一、法院执行款内部控制的特殊性：

　　在现有的财政体制下，部门预算、国库集中支付和政府采购制度将法院日常运行的经费纳入了集中管理的范围，并在财政资金使用和控制上构筑了一套较为有效的内部控制框架，其资金收付控制更具外部性和非独立性，但这并不是说法院不再需要内部控制体系，它只是控制了法院的资金流量，资金存量即资金收支所形成的资产和负债，如执行款因其较为特殊，财政资金的管理根本无法涉及，长期游离于部门预算控制之外。执行款是指当事人依据生效的法律文书申请法院执行的涉案款。它包括赔偿款、违约金、偿还借款、诉讼费、评估费、鉴定费等各项费用。执行款作为一方当事人向另一方当事人履行的涉及金钱给付内容的标的，有以下特点：1、执行款金额巨大且流动性强。2、执行款收支频繁、支付跨年度长。3、一笔执行款可能涉及到多个执行案件、多个当事人的分配，财务往往要进行多次转账，手续多、过程复杂。4、执行款属于当事人的财产，法院只是履行代收代付的职能，没有权力对此款进行支配或从中获益。法院执行款的特点决定了其特殊性，必须严格管理加强执行款内部控制制度建设，规范操作，才能保障资金的安全，进一步提高司法效率。

　　二、法院执行款内部控制存在的问题

　　1、缺乏良好的内部控制环境

　　控制环境能否有效发挥作用，在很大程度上决定着法院执行款管理的好坏。首先，法院内部控制意识不到位。多年来内控制度的研究几乎都是围绕着公司企业展开的，缺乏对行政事业单位内控制度建设的关注，理论界的忽视导致法院管理者没有认识到内部控制的重要性，造成法院系统内部控制环境缺乏的困境。其次，法院组织机构设置不合理。长期以来全国法院系统一直遵循国家行政事业单位会计制度的规定，在办公室等下设财务部门，财务主管基本上为没有会计资质的办公室主任，这种设置势必造成两种困境：其一，会计人员只扮演了“记账员”、“出纳员”的角色，一切听命于主管领导，根本无法按内部控制制度的要求发挥其应有的作用；其二，会计人员权力过大，包揽了单位所有的采买、验收、会计记录和付款，内部控制制度形同虚设。

　　2、缺乏风险评估分析制度

　　破产风险和失业压力的缺乏、一切由政府买单的弊端，使得法院系统缺乏风险评估的意识，没有建立风险评估和应对机制。目前执行款管理中存在以下风险：

　　（1）执行款科目核算存在的风险。目前法院系统执行款实行专户管理，以汇款人名称设置一级明细核算。由于执行款专户反映的资金总额和流量相当大， 简单的一级明细帐无法一目了然地查询个案执行款的收支结余情况。此外，执行款跨几个年度、涉及多个汇款人、案件合并执行的特点，造成财务无法掌握每个案件的资金动态，极易增加多发或少发还案款的风险。

　　（2）当事人单位存在规避税收和违反财经纪律的风险。当案款收回时应视同已经核销的坏账的收回，相应增加企业当期应纳税所得额。现实中收款人往往向法院提供的帐号是第三人或代理人的帐号，案款无法在该单位帐户上反映，收款人则规避了税务机关的监管，偷漏企业所得税。同时，执行款不直接转入当事人的基本账户，收款人很容易套取现金，产生账外账。

　　3、缺乏健全的控制活动

　　法院专职财务人员较少，往往一人多岗，常见的内部控制活动诸如职责分离、授权与审批、实物控制、会计系统控制、信息系统控制、绩效考评控制等在法院的实际应用中也不尽如人意，内部会计控制非常薄弱。执行款的财务管理包括执行款的收取、申领、审批、发还等环节，目前，多数法院执行款的资金由财务部门管理，收取发还工作由执行庭（局）负责，由于缺乏相应的内控制度，存在滋生腐败的风险。

　　首先，在执行款收取过程中，如为现金，收取时间、金额均以承办人交回财务的时间和金额为依据，易出现挪用案款等违法乱纪现象；其次，在执行款审批环节，先由执行庭长、主管执行工作的院领导签字审批后，到财务办理发还手续，财务人员无法审核款项来源、收支结余、是否欠缴执行费等情况，易产生超范围发还的现象。再者，执行款收付流程不明，承办人和财务缺乏及时沟通，造成财务月末无法进行债务清理。监督制约机制的缺乏，为违法乱纪提供了条件。

　　4、缺乏畅通的信息沟通渠道

　　有效的控制需要有完善的信息生成、传递与沟通机制。法院由于信息沟通不畅，阻碍了其建立并实施有效的内部控制。执行款财务操作中，某些法院使用手工记帐，造成了执行款的累积，某些法院虽然实现了较为方便的电算化帐务核算，但一般的财务软件并不能对每一个执行案件的申请人、被执行人、执行进度、诉讼欠费等情况进行系统、全面地记录查询。执行款财务管理方法滞后，无法全面反映执行款的资金流向和执行工作动态，给执行工作带来了一定程度的影响。承办人和财务之间信息沟通渠道的不畅通造成财务部门不能及时了解案件的进展情况，无法防范漏开票据、收据与案件案号不符的风险。当事人不能及时领到执行款，必将影响到法院公正、高效形象及司法权威的建立。

　　5、缺乏有效的监控机制

　　内部控制制度的有效执行，需要建立一个监督机制。法院系统很少设置内部审计机构，即便设了内部审计机构，也由财务人员兼任，其独立性较差，监督制度形同虚设。法院注重执行案件前期管理，却忽视了案件后期如执行款的全程监督，致使各环节工作紧扣性不强，监控不力。

　　三、完善法院执行款内部控制制度的思考

　　1、建立良好的内部控制环境，完善执行款的控制氛围

　　控制环境构成法院的控制氛围，提供法院纪律与架构，塑造法院文化，并影响干警的控制意识，是所有内部控制组成要素的基础和核心。因此，法院在内部控制体系设计时应将内部控制环境建设作为一个重要环节，从思想意识、组织机构设置与权责分配、法院文化、人力资源政策、反舞弊机制等方面作出详细的规定。首先，财政部要加快对行政事业单位内部控制的研究和规范。理论界的重视，自然会使法院管理层更新观念，增强社会责任感，从决策高度来考虑构建和发挥以管理者为主体和核心的内部控制机制。同时加强法院的文化建设，形成全员共同遵循的信念、意识、价值观等，为法院内控的设计和执行提供共同的理念支撑和价值指导，充分重视内控执行人的作用，营造良好的内部控制环境。其次，尽快完善组织机构设置。行政事业单位的组织机构设置存在严重的滞后性，因此法院系统应根据实际设置组织机构，配备齐全的职能部门。

　　首先，将财务作为一个独立的部门，根据《会计法》的要求配备相应的会计人员；其次，组织结构的设计要贯彻职责相分离的原则，根据责权利相结合、精简、高效的原则，科学划分职责，适当分散权力，形成互相联系、互相制约的符合内部控制要求的组织机构。最后，根据所设置的岗位，挑选诚实守信、爱岗敬业、廉洁自律、业务能力和责任心强的财务人员。良好的组织机构控制应该能够保证职责明确、授权适当、信息流通畅，在防止会计舞弊方面起到重要的作用。

　　2、建立风险评估和预警制度，完善执行款风险管理机制

　　针对当前执行款管理者风险意识淡薄、忽视风险控制的现状，法院在内部控制制度设计时应建立风险评估和预警制度，对重大风险进行持续不断的监测，制定风险应急预警和应对变化的风险评估机制，找出执行款管理中的风险点，制定相应的预防措施和方法，完善执行款风险管理机制。

　　（1）实行执行款专款专用，解决资金和利息被占用的风险。各级财政应为审判机关提供有保障、稳定和较充足的经费，避免部分法院在财政资金不足的情况下使用执行款，从根本上消除执行款被占用的风险。执行款兹生的利息收入扣除银行手续费后全额上缴国库，既消除了法院占用利息的风险，又清理了法院的债权债务，保障了当事人的合法权益。

　　（2）财务按案号列明细科目核算，避免多发还或少发还执行款的情况发生。案件承办人对执行案款的收支情况设立台帐，进行登记，每月与财务核对该案帐目，加强承办人与财务之间的相互沟通和监督，避免多发或少发案款的情况。同时财务部门实行执行款记帐与票据管理分离的原则，由承办人填写收据内容、会计负责记账和审核、出纳员管理票据，票据使用人、记账人与管理人分离的原则符合财务内部控制制度，能够有效的防范风险。

　　（3）法院直接将执行款汇入申请执行人单位基本帐户，消除了企业偷漏所得税和违反财经纪律的风险。

　　3、建立严谨的内控制度，对执行款内部控制实施全方位的有效的监督

　　严谨的内部控制制度，有助于法院对执行款实行全方位的有效监督，建议权威机构会同最高人民法院建立一套适合法院执行款管理需要的规范化的内部控制标准并颁布实施。最高法院应按照执行工作的流程建立多个内部控制制度，如建立不相容职务分离制度，它包括审判与执行岗位分离、执行与收付款岗位分离、会计核算岗位与审批岗位分离、审批岗位与考核监督岗位分离；建立会计系统控制制度，包括建立执行款的登记、核算制度；建立执行款授权审批制度，明确审批程序：首先由案件承办人对案件执行情况作出说明，填写支付通知审批单，然后财务人员对执行款的资金到位、支付情况审核无误后签注意见，执行庭长在支付通知单上签注审批意见。最后，由分管执行庭的院领导在支付通知单上签注意见。

　　层层把关、层层监督的审批制度，确保执行款收支准确无误；建立专用票据管理制度，要求案件承办人在收取执行款时，及时到财务室开具执行款票据。支付执行款时，凭票据办理支付审批手续。当事人领取执行款时，出具亲笔签名的收据或单位盖章的收据。北京市人民法院案款收据比较完善、规范，各地法院可以参照设计专用票据。 以上控制制度形成既相互配合、又相互制约的管理机制，一方面有利地堵塞工作漏洞，保证执行款收支规范、安全，维护当事人的合法权益。另一方面也有利于防范执行法官办人情案、关系案，权钱交易。　

　　4、建立信息沟通系统，完善执行款内控制度的沟通渠道

　　根据相互制衡的原则，每一项经济业务活动都经过适当的授权，建立从上到下、横向以及从下到上的信息沟通渠道。建议在法院审判业务流程管理软件系统下开发一个执行款内部控制管理平台，形成各省统一、高效、开放的信息系统，使执行款的收取、发还、查询、监督等全过程实现网络管理。

　　目前部分法院执行款管理平台已经建立，在此平台基础上增加内控制度管理，在系统维护中对承办个案的审判员和会计进行授权，将财务和执行庭（局）紧密联系在一起。只要从执行专户中取回进帐单，财务马上输入日期、金额、汇款人，该系统就可准确、快速地把信息传递给执行部门，执行部门输入案号、承办人、标的、案由等齐全的信息后，该系统自动生成执行款明细账，不仅有利于案件承办人查询数据，对财务进行监督，也有利于财务人员及时了解案件的进度，对执行款进行监督、互控，避免人为信息传递滞后带来的损失，大大提高了执行工作效率。此外该平台应构建与当事人联系的机制，增强案件执行的透明度，使当事人随时可以查询本案执行款的动向和案件进度，监督法院的司法活动，提高法院执行款内部控制的效率，杜绝滋生腐败。真正实现执行工作科学、高效、规范化的管理。

　　5、建立内部审计机构，完善日常监督体系

　　内部审计既是内部控制的重要环节，又是实现内部控制目标的重要手段，内部审计制度的完善是健全内部控制制度的重要内容。因此，法院系统应当充分发挥内部审计的作用，完善执行款的内部监督体系。

　　（1）由于定员和编制所限，每个法院都成立内部审计机构既不现实又没必要，因此，建议由最高人民法院挑选一批政治上过硬、既精通财务又精通法律的复合型高层次人才，成立专职内部审计组，负责全国法院执行案件的审计和检查工作，内部审计人员由最高人民法院党组直接任命，并赋予足够的权力，以保证其独立性和权威性。

　　（2）内部审计组的职责不仅包括审计执行款的帐务处理，还包括稽核、评价内部控制是否完善和各职能部门执行指定职能的履行效率，并向最高人民法院党组报告内控执行结果，提出具体的管理建议，从而保证各法院执行款内控制度更加完善和严密，防治舞弊行为，使违法违纪行为得到及时制止和公正处理，以减少内控缺陷给法院带来的风险。

　　（3）执行款审计工作既要遵循一般的审计原则，又具有特殊性，不仅审计其财务核算，还应审查各案的卷宗，通过对财务账目和案卷的审查核对，以确保执行案件无差错，杜绝错案和违法违纪事件的发生。由于有专职的审计组，避免了外部审计中部分涉秘案件无法提供相关资料的矛盾，又加大了对执行人员和财务人员的双重监督力度，引导和推动执行行为更加规范。

　　（4）建立绩效考评机制、重大责任追究制度，有利于内控制度的执行。内部审计组定期检查法院执行款内控制度的执行情况，将其作为重要的考核指标，在年度党组成员业绩考核中相应增加其内控制度执行的比重。同时建立重大责任追究机制，对违反内部控制制度和影响内部控制执行的其他责任人予以行政处分和经济处罚，并与其职务升降挂钩，做到动力与压力相结合，才能保证内控制度的有效实施。

　　加强法院执行款内部控制制度建设，有利于确保执行款的安全，克服了执行款管理中存在的风险点，有效避免了执行款长期滞留法院的现象，促进法院执行工作效率，维护了当事人的合法权益，化解了大量潜在的社会矛盾。完善的执行款内部控制制度，有效实现了执行庭（局）和财务部门的相互监督、相互制约，消除隐患，大大促进了法院队伍廉政建设。

（作者单位：北京铁路运输中级法院）