消极执行是人民法院执行机构“执行难”的一种主观上的主要表现。如何克服消极执行，提高执行案件结案率，是摆在我们面前的重要课题，这关系到司法公正的实现，关系到维护社会主义法制的统一和尊严，关系到人民群众对党和法律的信任，关系到和谐社会的构建。为破解执行难，司法机关出台了很多办法，如严惩“老赖”、建立执行“黑名单”、限制高效费等等，但效果不甚理想。[1]在成因问题上，人们往往会归根于历史、经济、文化、区域等客观因素，却不愿看到，在“执行难” 这个屡治不愈的顽症背后，往往也存在着应当引起各级法院重视的主观因素，也就是近年来被司法界人士从“司法腐败”中分离出来的“执行不公”、“执行不力”等消极因素，目前已被有些法院定义为“消极执行行为”。“消极”在辞海里有两种解释：一种解释是否定的；反面的；阻碍发展的（跟积极相对，多用于抽象事物的）：如消极言论、消极因素。另一种解释是不求进取的，态度消极。“消极执行行为”就是对案件的执行不求进取的、消沉的执行，即案件立案以后，执行人员在执行过程中主观上不积极主动采取措施，致使案件执行效率低下，造成不良社会影响的行为。为克服消极执行行为带来的不利后果，本文结合司法实践，通过对消极执行行为外部表现的分类、内部成因、危害等方面作初步剖析，并积极探求治理之策。

　　一、消极执行行为的常见表现形式及其成因

　　（一）表现形式

　　消极执行行为在实践中至少有以下几种常见的表现形式：⑴无正当理由延期或超期执行，包括执行人员自接到案件之日起未按规定的期限向被执行人送达执行通知书及被执行人财产申报登记表等法律文书、执行人员没有在规定的期限内找被执行人谈话，了解被执行人基本情况和财产状况；⑵执行人员在申请人提供了被执行人财产线索后，没有在规定的期限内查找和采取相应执行措施，或采取的执行措施不到位，致使应执行的财产被转移或灭失;⑶被执行人具备执行条件，因金钱或人情的因素导致执行人员故意不执行；⑷上级法院有明确意见而拒不执行的行为；⑸不及时将执行兑现的款物交付给申请人或权利人。⑹因受地方保护主义的干扰，法院不愿得罪地方政府而降低执行力度，或暂缓执行甚至干脆长期搁置不再执行，这在委托执行案件中最为多见。

　　（二）成因探微

　　1、执行人员有畏难情绪。怕得罪被执行人（也包括关系人）导致自身安全受到威胁，或对执行工作厌倦，怕烦怕累、患得患失。大致相同的案源和执行条件，差的执行人员的执行实际到位率与好的相比有时竟然相差几倍以上，有的案件在个别执行人员手中几年执结不了，而在案件内部调度换人执行之后，不出几天就很快执结；甚至有的欠款案件法院执行不了，申请人无奈以高额提成求助于讨债公司，结果反而很快拿到了钱。显而易见，这决不是执行人员业务能力上的差距所致，而是主观上确有消极的思想因素。

　　2、片面司法政绩观影响。近年来，在有些法院，法院领导和执行人员明明知道案件执结率较低，却上报了令人难以置信的执结率和执行标的到位率。为使这些数字合法化，采取了所谓的变通措施，让大批未结案件以程序终结或以发放债权凭证的方式报结。债权凭证制度在司法理论界一直受到较多质疑，其原因在于：⑴该制度明显缺乏法律依据；⑵该制度与现行法律规定相悖；⑶该制度必然导致法院裁判的权威性和民事诉讼法的实效受到弱化和侵蚀；⑷该制度会使许多执行制度闲置，尤其是继续执行制度，至少会使法律资源因制度设置的重叠与交叉而浪费不少。对于债权凭证制度的积极作用，目前只见到理论上的分析与推导，而未见到实行该制度后“执行难”问题得到明显的有效克服的实证材料。相反，倒是关于该制度实行后人民法院执行工作管理机制和执行方式方法等方面的所谓的“可喜变化”发生了不少。因为该制度的主要后果是以裁定的形式终结执行程序，而裁定终结执行程序则是法定的执行结案方式。[2]必须注意的是，执行结案率的高低则是执行法官工作评价机制的重要内容之一，与执行法官的奖励、晋升等切身利益密切相关。基于此利益视角的债权凭证制度能发挥多大的积极作用，难以让人持乐观态度，缘在它很可能只方便人民法院而不利于真正权利人合法权益的维护，也许这正是各级法院热衷追逐这一制度的真正动因。”[3]其结果导致执行人员的真正绩效无法得到真实反映，挫伤了勤奋型执行法官的工作积极性，助长了弄虚作假的不良作风，掩盖了“执行难”的真实状况，难怪有人大代表在听完法院工作报告后置疑：“既然报告中执结率这么高，就不应该再有执行难的问题了？”

　　3、个别执行人员素质较差。这是消极执行行为中最严重的一种情形，是近年来已经引起社会舆论关注的司法腐败问题的一个重要分支。“司法不廉已经成为人民群众普遍关注、反映强烈、深恶痛绝的问题，而执行领域存在的消极腐败现象在司法不廉中占较大比例。一些执行人员对自己要求不严，吃请收礼，办‘人情案、关系案、金钱案’，严重败坏了人民法院的形象。”[4]最常见表现有“给钱执行就易，不给钱执行就难”（也包括收受申请人礼品、参加由申请人支付费用的各种娱乐消费），正如王胜俊院长指出的“把执行权当作谋取私利的工具,搞权钱交易,严重败坏了人民法院的形象,个别法院执行部门窝案、串案问题严重,涉案金额巨大,社会影响极坏”。如因监督缺失，前广东高院执行局长杨贤才利用手中权力，疯狂敛财3500万，被判处无期徒刑。[5]此外，曾经两任院长“前腐后继”的武汉中院,因为执行局的窝案,不得不再次面对舆论的煎熬。因同一案件,6名执行局法官落马,使得长年来困扰法院系统的执行乱象,暴露无遗。[6]据统计，2007年、2008年全国法院一共查处违法违纪执行人员297人[7]。可以说，执行腐败在某种程度上加剧了执行难。

　　4、执行投入不足和管理不力。有的法院在执行工作的人力和物力投入上不够重视，执行经费、装备不足，有时导致执行人员被迫与申请人搞“三同”；有的法院对执行工作缺乏必要的考核手段，干多干少一个样，甚至对执行案件报结中的弄虚作假行为予以默许、放任；还有的法院不注重对执行人员的素质培养，总是错误地认为审判工作是细活，而执行工作是粗活，不需要多高的文化知识和业务水平，因些将一些文化低、经验差、能力弱的人员塞进执行队伍滥竽充数，而且平时也不进行必要的业务培训，结果执行人员的司法能力长期得不到提升，不能完全适应新形势下执行工作的需要，执行观念陈旧、执行方式落后，遇到复杂案件或疑难问题时往往束手无策，如有不少执行人因对电脑操作和财务知识缺少必要的了解，在银行查询、冻结被执行人存款时，只能听任银行工作人员随意操作，而无法核对其报上来的数据是否属实。此外，由于执行工作流动性较大，对执行人员出勤的跟踪管理上存在一定的难度，容易出现漏洞和死角。在考核不严、管理不力的法院，极易出现执行人员在工作时间借口外出办案，而实际上在外休闲娱乐的现象，这种现象已不是仅在极个别执行人员身上存在，而是已经具有一定的代表性，只不过是程度上存在差别而已。

　　5、缺乏行之有效的监督机制。目前对执行工作的监督还只是停留在内部监督上。如法院执行机构赖以作为执法依据的最高院于1998年下发的《关于人民法院执行工作若干规定（试行）》第129条规定：“上级人民法院依法监督下级人民法院的执行工作”，但是，按照什么程序、由什么机构、在什么阶段进行监督，都无具体规定，也无相关解释。构建执行监督制度，是从源头上预防和制止执行腐败的必要举措。在现行司法制度下，执行人员的权力的行使随意性大，规范程度不够。一个案件受理后，从执行措施的决定到实施，从执行财产的调查到处分与分配，从对被执行财产的执行到对其债权的执行，从被执行人的变更、追加到对案外人异议的审查处理，均由承办该案执行员负责，容易造成一人说了算。从近年来人民法院的信访情况来看，对执行的投诉已经十分突出，在不少法院所占信访数的比例列入首位。而对案件当事人的反映，只要查不到执行人员违法违纪的问题，因无法定的执行监督程序，法院一般情况下也就到此为止。[8]

　　6、执行惩戒制度落实不到位。《人民法院执行工作纪律处分办法》第6条规定：“对具备执行条件的案件，故意拖延执行或者不执行的，给予警告至记过处分；情节严重的，给予降级至开除处分。”第17条规定：“故意违反法律规定，暂缓执行、中止执行、终结执行的，给予警告至记大过处分；造成严重后果的，给予降级至开除处分。”这几种情形，在消极执行行为中最为常见，但是在司法实践中，却很少得到真正执行。有的法院即使发现部分执行人员的消极执行行为已符合上述处分条件，或有严重的违纪嫌疑，往往碍于情面或出于维护本单位形象动机，而未予深究，只是作了令其自行纠正的督促或批评，最多也不过扣发一定的奖金或取消年度个人评先评优的资格而已。

　　二、消极执行行为带来的诸多社会危害性

　　客观原因造成的执行难并不可怕，而主观问题下的消极执行所造成的执行难才是最令人担忧的，其危害性绝不可低估。其负面效应主要表现在以下几个方面：

　　（一）法律本身将失去其应有的尊严。民事诉讼与经济利益直接挂钩。如果当事人手中的判决书无法得到兑现，判决书将会变成一张废纸、毫无价值，与当事人的诉讼预期差距很大，当事人会对法律产生失望和丧失信心。法律发生作用，有相当一部分是通过人民法院执行的生效法律文书来实现的，如果不能充分发挥好执行职能，法律的准则作用将无从体现，法律的尊严荡然无存。[9]

　　（二）社会主义市场经济将变得毫无秩序。市场经济就是法制经济，法律一旦失灵，市场经济就必然陷入无序状态，而人民群众的诚实守信的道德观念也必将会因“守法吃亏论”受到强烈的冲击和动摇，将改变市场经济运行规则和价值理念，使赖债不还、赖债有利成为社会普遍现象，并将产生更多的经济诈骗犯罪。

　　（三）司法权威将受到严重挑战。申请人的合法权益不能得到及时、有效的司法保护和救济，使人民法院的维护公平正义的司法权威、执法形象受到损害。人民群众会因为对法院失去应有的信赖，而转入非法讨债的歧途，近年来群众通过求助于讨债公司、自行采取非法拘禁债务人或其亲属、非法扣押、变卖债务人的财产等违法犯罪手段进行讨债，就是一个令人不安、引人深思的社会动向。

　　（四）容易高频率引发执行腐败。消极执行行为如果得不到有效的治理，必将使执行人员的执法权力因失去制约而日益膨胀，使申请人的合法权益不能得到应有的保护，并滋生出以执行权谋取私利的违法乱纪行为。可以说执行腐败加剧了执行难，而执行难又增加了腐败的机会、降低了腐败风险[10]。从已有的教训来看：尤其是“给钱则执行易，不给钱则执行难”的潜规则，“不仅破坏了法律的权威，败坏了法治政府的形象，更为重要的是，削弱了公民对法律和秩序的尊重和认同”，最终会严重损害人民法院的社会公信力。[11]

　　三、治理消极执行行为的相关对策

　　近年来，消极执行行为已经引起了各级法院的高度重视，2006年最高院出台了《关于人民法院办理执行案件若干期限的规定（试行）》，使每个执行案件的重要办理环节有了比较严格的期限性规定。在执行工作中，办案人员的拖延、推诿、 懈怠， 常常是造成执行不力的重要原因。为此，江苏省高级人民法院出台《关于坚决制止消极执行行为的若干意见》，用10项举措根治这些消极行为。笔者将这些措施结合司法实践经验，在考虑可操作性的前提下作如下归纳和补充。

　　（一）加强执行管理措施

　　要强化执行督查通报制度，严格执行最高院《关于人民法院办理执行案件若干期限的规定（试行）》。除建立执行机构内部的案件催办、督办制度，强化执行内设机构间的监督职能外，还应努力强化上级法院对下级法院执行案件的催办、督办管理工作。各法院要定期通报执行案件催办、督办情况，通过对经催办、督办仍不能按期办理或在规定期限内没有书面情况说明的法院或案件承办人定期进行通报批评；要建立和推行执行机构内部的交叉执行制度，对无正当理由超过案件执行期限或在执行期限内未能穷尽执行措施的未执结案件，直接更换案件承办人，从而保证具备执行条件的案件尽快得到执行（有的法院明确规定，三个月内不能执结的案件更换承办人，这种做法虽有可取之处，但需要相应的配套措施[12]）；要建立案件定期集中指定执行、提级执行和针对个案的不定期指定执行、提级执行相结合的长效机制，将涉及消极执行行为的案件作为重点，纳入指定执行或提级执行的日常管理中，打破地方保护主义的干扰；要严格执行期限考核，将执行准备、执行财产调查、审计、评估、拍卖、变卖、处分、执行款物交接、执行异议复议审查等各个阶段有关期限的规定全面纳入考核考评管理工作中，进行严格考核考评；要完善执行案件信息管理系统建设，信息系统自动生成各种管理表格和执行法律文书，对执行期限和查封、冻结期限即将届满的案件，自动预警、提示。所有执行案件录入电脑，实行网络化管理，强化执限意识。本院领导和上级法院可通过信息管理系统随时对本院或辖区内的执行案件进行程序检查，随时了解执行情况和办理期限情况。

　　（二）强化推行执行公开制度

　　要推进执行期限公开制度，将执行案件流程中案件承办人工作期限的规定，向当事人和全社会公开。要规范执行告知制度，在流程管理各个阶段的规定期限届满时，案件承办人必须将该阶段案件执行的情况全面告知当事人，如出现超期情况应向当事人作出合理的解释，并形成材料归入卷宗。对财产线索限时查清，对申请人提供的财产线索，执行人员必须在规定时间内查清并告知结果申请人（有的法院规定为10日内）。在执行款、物兑现到位后，应当及时通知申请人前来领取，结合司法实践经验，一般应以不超过15日为限，有特殊情况（如涉及另案的执行）需延期的，必须经分管院长批准，否则一律视为违纪。

　　（三）改进社会监督体系，严肃查处执行工作当中的违法乱纪行为

　　采取开通举报热线、公布网站网址、完善信访接待制度、主动征求社会各界意见建议，接受社会督促，认真对待、及时处理群众投诉。主动拓宽信息渠道，通过多种途径及时获取有关消极执行行为的各类信息，增强制止消极执行行为的及时性、准确性。对于消极执行行为当中明显构成违法乱纪的，必须严格执行《人民法院执行工作纪律处分办法（试行）》的规定，从严查处，绝不姑息迁就，使执行行为真正受到纪律的约束。“处罚制度是解决执行人员因主观原因消极执行的根本出路，这种制度是旨在增加消极执行的渎职成本，使渎职得到的收益远远小于其消极执行所付出的成本，人人都因为害怕受到惩罚并付出更大的成本而不敢拖延执行，这样，久而久之形成一个严格按照执行程序执行的良好局面，制止因主观因素消极执行的目标指日可待。”[13]

　　要充分利用“全国法院执行案件信息管理系统”公开执行信息，切实保障当事人的知情权、监督权；建立完善执行听证制度，对执行程序中的重大事项一律通过公开听证解决，切实保障当事人的参与权、表达权[14]；当具体执行行为和措施不当或错误，侵犯了当事人的合法权益时，当事人有权向原执行的人民法院或上一级人民法院提出申请，请求重新执行。当事人申请重新执行，是当事人的一项重要权利，申请重新执行的目的，是为了通过执行监督程序改变原执行的错误或不当，并重新进行有利于自己的执行。所以，当事人申请启动执行监督程序是人民法院纠正在执行过程中的错误和不当的重要途径，是保证执行案件质量的重要制度。当事人申请的理由。有下列情形之一的，当事人方可申请启动执行监督程序：⑴必须是有证据能证实原执行错误或执行措施不当影响公正执行；⑵必须是有证据能证实人民法院违反法定程序影响公正执行的；⑶必须是有证据能证实执行人员在执行该案时贪污受贿、徇私舞弊、枉法的[15]。

　　（四）应尽快作出对执行判决、裁定失职、滥用职权罪的法律解释

　　根据刑法修正案（四）第8条第3款之规定，执行判决、裁定失职、滥用职权是指“在执行判决、裁定活动中，严重不负责任或者滥用职权，不依法采取诉讼保全措施、不履行法定执行职责，或者违法采取诉讼保全措施、强制执行措施，致使当事人或者其他人的利益遭受重大损失的”行为。至于构成主体，却没有作出明确的规定和解释。笔者认为，构成该两罪的主体应包括：1、专门负责执行工作的执行员；2、依法有权对本庭审判的案件进行执行的审判人员；3、指挥、批准具体执行工作的院长、分管副院长；4、协助执行工作的正式和聘用的司法警察；5、其他受院长指派从事执行工作的法院工作人员。关于“利益重大损失”的立案标准如何确定？执行人员的何种行为属于严重不负责任和滥用职权，笔者认为可以对照《人民法院执行工作纪律处分办法（试行）》中罗列的假定内容以及《关于人民法院执行工作干问题的规定（试行）》中的禁止性要求进行判断。虽然该两罪法理上属于结果犯，但刑事司法实践不应局限于已然的结果。对于违法执行情节严重可能导致重大未然损失的，也应当进行惩处。具体适用关键在于确定相关行为的社会危害性达到应受刑罚的程度，这要从既损利益的种类和损失结果的大小两方面列举出“重大损失”的分类情形。可以参照《人民检察院直接受理立案侦查案件的立案标准（试行）》中玩忽职守罪、滥用职权罪和民事、行政枉法裁判罪等类似渎职犯罪的立案标准，结合法定执行职责进行细化。

注释

[1]张晓晶：“执行难背后的司法腐败”，载《半月谈》2006年第1期。

[2]最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》108条规定：“执行结案的方式为：（1）生效法律文书确定的内容全部执行完毕；（2）裁定终结执行；（3）裁定不予执行；（4）当事人之间达成执行和解协议并已履行完毕。”这是一个非常重要的法律规定，明确了人民法院执行案件的结案方式，具体分为了四种，第一种执行结案方式是生效法律文书确定的内容全部执行完毕，第二种执行结案方式是裁定终结执行，第三种执行结案方式是裁定不予执行，第四种执行结案方式是当事人之间达成执行和解协议并已履行完毕（将这四种执行结案方式作个简称，为：完毕执行，终结执行、不予执行，和解自行）。

[3]刘加良：“也议债权凭证制度”，载http://vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/slc.asp?gid=335569899&db=art，2010年9月20日登陆。

[4]见2009年10月28日十一届全国人大常委会第十一次会议第二次全体会上最高人民法院院长王胜俊在《关于加强民事执行工作、维护法制权威和司法公正情况的报告》。

[5]“因监督缺失，前广东高院执行局长疯狂敛财3500万”，载《羊城晚报》2010年6月17日。

[6]“武汉中院执行局腐败窝案涉案4亿6法官先后落马”，载http://www.dlxww.com，2010年9月21日登陆。

[7]同4。

[8]同1。

[9]杨寿德：“由‘执行难’论我国现阶段的法律缺陷”，载http://www.law863.com/，2010年9月21日登陆。

[10]网友石灰：《防治执行腐败应尽快对新罪名适用问题进行解释》，载http://www.yfw.com.cn/shownews.asp?id=25956，2010年9月18日登陆。

[11]同1。

[12]浙江省临海法院的金振富、焦朝辉在《易人执行之经济学分析——论浙江省高院易人执行制度》一文中认为：对可能被换的执行人员而言，在处理难度较大案件时，易人执行可能正是他们求之不得的，所以不能排除执行人员利用制度的漏洞将复杂的案件一易了之的可能。如果执行人员觉得此案在三个月内执结的可能性不大，并且三个月内不能执结的损失低于易人执行的损失时，可能就会在三个月执限内消极执行准备三个月后交接。此种消极行为极有可能造成被执行人财产转移而影响易人后对该案的执行。就人的本性而言，每个人都是有惰性的，并有自利性的倾向，执行法官也不例外。易人执行设置的条件由于缺乏惩罚规定，正好满足了人的惰性和自利性，对增强执行人员责任心没有益处。

[13]金振富、焦朝辉《易人执行之经济学分析——论浙江省高院易人执行制度》，载http://linhai.tzfyzxw.gov.cn/，2010年9月21日登陆。

[14]同4。

[15]曹猛、卢克龙：“略论执行监督制度的构建”，载http://www.dffy.com/，2010年9月20日登陆。

（作者单位：江苏省盐城市亭湖区人民法院）