保障农民土地权益是深化农村改革的重要着力点，也是全面推进乡村振兴与实现中国式现代化的必然要求。党的二十届三中全会《决定》强调指出：发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益。就此而言，十四届全国人大常委会第十次会议表决通过的农村集体经济组织法在保障农民财产权益方面可谓新时代一部里程碑式的重要法律。该法明确了农村集体经济组织的法律内涵，遵循“由内而外”的逻辑全面优化了农村集体经济组织的治理机制，为充分保障农民的合法权益设定了明确的法律要求和导向指引。为做好这部重要法律的生效实施工作，有必要对农村集体经济组织法的立法逻辑和定位进行整体性梳理和阐释。

　　农村集体经济组织的立法定位

　　根据民法典的有关规定，农村集体经济组织是集体所有权的代表行使主体，据此，该组织的依法设立和有效运转是落实农民土地权益的关键所在。然而，需要看到的是，尽管农村集体经济组织的重要性凸显，但由于过去我国在立法层面对农村集体经济组织缺乏具体和有操作性的规制，致使其在实践中长期处于主体缺位的状态。民法典第九十六条虽然将农村集体经济组织规定为特别法人，但由于该条所列举的四类法人既包括机关法人、基层群众性自治组织法人等公法人，也包括具有营利属性的城镇农村的合作经济组织法人，彼此之间较难提炼出共同规则，这导致农村集体经济组织的法律属性和内涵仍具有相当程度的不确定性。在理论层面，此前既有观点认为农村的集体经济组织为营利法人，也有观点认为其为非营利法人，还有观点认为，农村集体经济组织是“具有部分私法特征的公法人”。

　　针对上述争议，农村集体经济组织法第二条规定，农村集体经济组织是指以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的区域性经济组织，包括乡镇级农村集体经济组织、村级农村集体经济组织、组级农村集体经济组织。这一规定表明，农村集体经济组织之所以成为特别法人，其根源在于集体所有制和集体所有权的特殊性。众所周知，早在罗马法时代，所有权便被视为“是一个人对物可以享有的最为全面的私权”。所有权的这种完全性和绝对性在近代被赋予了个人主义的哲学内涵，并成为占据主导地位的所有权立宪模式。然而，集体所有权的特殊性便在于其具有双重面向。一方面，集体所有权在性质上属于私权，理应为所有者带来收益，另一方面，其同时也承载着在农村社区实现共益性目标的公共职能。这使得农村集体经济组织虽然具备某些营利法人的特征，但却不能简单地将其归于营利法人范畴。因此，民法典将其归类为特别法人无疑是更为妥当的选择。

　　农村集体经济组织的治理主体

　　在明确农村集体经济组织的本体构造后，进一步的问题便是哪些主体可以参与以及如何参与法人治理。根据法人治理的一般理论，法人所有者与治理者之间存在对应关系，故法人治理主体之确定通常以回答“法人是谁的”这一经典命题为理论前提。就农村集体经济组织而言，集体成员在团体人格的塑造中具有决定性作用，无疑是最为核心的治理主体。但需要注意的是，农村集体经济组织成员既包括内部成员，也包括外部成员。在改革实践中，两者也表现为成员股东和非成员股东。其区别在于，内部成员内含特定的身份要素，而外部成员则无此要求。

　　就内部成员而言，由于其享有全面的治理权，因而问题的关键是如何确认其身份。这也是立法过程中的重点和难点问题。农村集体经济组织法第十一条规定：“户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员。”对于此一规定，需要结合本法其他规定进行体系化理解。其一，农村集体经济组织法第六十六条规定：“本法施行前农村集体经济组织开展农村集体产权制度改革时已经被确认的成员，本法施行后不需要重新确认。”这意味着，尽管第十一条对集体成员进行了界定，但其仅适用于本法施行后需要确认成员身份的群体，而在此前已被确认为集体成员之人，即便不符合第十一条的定义，其依然享有集体成员之身份。其二，成员身份确认存在意定与法定之分。前者指向农村集体经济组织成员按照第十一条之规定确认成员身份，后者则是当事人依据法定的事实取得成员身份，如第十二条规定的生育、结婚、收养以及政策性移民等情形。在此需要注意的是，在后一场合确认的集体成员也不必然符合第十一条对集体成员的描述。其三，集体成员身份确认具有可诉性。在以往的司法实践中，一些法院认为集体成员身份确认属于村民自治领域，或者认为应交由政府有关部门裁决，故而拒绝受理有关纠纷，导致当事人在权益受损时难以得到救济。对此，农村集体经济组织法第五十六条规定，对确认成员身份有异议的，当事人可以请求乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府农业农村主管部门调解解决，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院提起诉讼。

　　对于外部成员而言，鉴于其制度目的是为农村集体经济组织的发展引入外部资金、技术等，不具备身份性特征，故立法的重点在于如何将其与内部成员作出差异化的治理权配置。具言之，根据农村集体经济组织法第十五条，外部成员仅享有参与分配集体收益、享受农村集体经济组织提供的服务和福利以及法律法规和章程规定的其他权利，而诸如选举权与被选举权、表决权等，均为内部成员的专属性权利。尽管这一做法忽略了外部成员的治理需求，但却与上述集体成员身份确认规则具有逻辑上的一致性，即集体成员身份应是集体基本保障功能的延伸。

　　农村集体经济组织的治理架构

　　法人治理主体最终仍需要借助相应的机构来行使自己的治理权，在此意义上，法人内部的机构设置是否合理，是法人治理展开的前提之一。立法赋予农村集体经济组织法人资格的目的是使其对接外部市场，因此，为降低制度设计及运行的成本，农村集体经济组织必然要在一定程度上参考公司法人的相关做法，即分别设置权力机构、执行机构和监督机构。

　　农村集体经济组织的权力机构也即成员大会，实践中也称之为社员大会或股东大会。从实践层面来看，农村集体经济组织治理面临的主要问题是内部人控制现象较为严重，权力机构流于形式。故此，立法与理论研究的重心也主要在于如何充分发挥成员大会的职权，以保障集体成员的民主决策权。需要看到的是，成员大会虽然是农村集体经济组织的最高权力机关，但其在实践中常常以非常设机构的形式存在。为兼顾决策民主和决策效率，农村集体经济组织法第二十八条规定，农村集体经济组织成员较多时，可以按照组织章程的规定设立成员代表大会。然而，对于何为“成员较多”，该法并未作出明确说明。可资参照的是农民专业合作社法第三十二条第一款之规定。依据该规定，当成员数量超过一百五十人时，农民专业合作社即可设置相应的成员代表大会。可见，未来农村集体经济组织法在生效实施时有必要对此问题进行进一步明确，以期更好地平衡决策民主与决策效率之间的关系。

　　在成员大会和成员代表大会并行的模式下，还必须对成员大会和成员代表大会的关系作出界定，否则容易导致前者被后者架空的后果。原因在于，代表制度究其本质，是行动者能力与大众民主之间存在张力的结果，民主选举的代表虽在应然层面是公众利益的代言人，但在实然层面亦符合理性经济人的假设。换言之，成员代表完全可能为了追求自身利益的最大化而做出有损其他成员利益的举动。对此，农村集体经济组织法第二十八条第四款对成员代表大会的职权作出了限制。根据该规定，成员代表大会无权决定如下事项：一是组织章程；二是组织成员；三是农村承包地、宅基地使用和集体经营性财产收益权份额量化方案；四是土地补偿费的分配、使用；五是组织的合并、分立等。相比较之下，地方性立法大多只限制成员代表大会行使上述第一、第二、第五项职权。这是因为农村集体经济组织的章程、人员以及终止等事项在一定程度上会对法人的运行产生终局性的影响，因此不宜交由成员代表大会决定。此外，由于成员代表由成员选举产生，根据团体法的相关法理，应当认为成员代表对于全体成员负有信义义务；换言之，如果成员代表履职未能尽到忠实义务与勤勉义务，成员可依照法定程序罢免其代表职务甚至要求其承担相应的损害赔偿责任。

　　（作者单位：中国人民大学法学院；湖南师范大学法学院）