图一：2014年至2018年衢州全市法院收案情况

图二：2018年衢州全市法院案件构成占比情况

     核心提示：社会治理是国家治理的重要方面。党的十九届四中全会提出，要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”“完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制”。当前，人民法院审判工作面临的总体态势是新收案件逐年增多、办案压力逐年增大、案多人少矛盾突出。新形势下，创新发展新时代“枫桥经验”，深化诉源治理，已成为当前一个重要的理论课题和实践课题。浙江省衢州市中级人民法院成立课题组，对2014年至2019年上半年衢州全市法院诉源治理工作进行了专项调研。

　　一、基本情况

　　1.案件增幅呈逐年收窄趋势。2018年，衢州全市法院受理各类案件74276件，办结74369件，同比分别上升6.11%和6.56%。2019年上半年，全市法院受理38429件，办结34859件，同比分别上升4.55%和5.08%。近五年全市法院受理案件年均增长率为11.23%，增幅呈逐年收窄趋势（见图一），2019年上半年，增幅进一步收窄至4.55%，但诉讼增量仍处于全省中上水平。

　　2.员额法官人均结案数持续增加。2018年，全市法院员额法官人均结案295.37件，同比增加25.35件，柯城区、龙游县、衢江区法院员额法官人均结案居全市前三位，其中柯城区法院最多，达到483.99件。2019年上半年，全市法院员额法官人均结案数146.19件，同比增加17.33件，比全国员额法官人均结案数多51.59件，柯城区法院员额法官人均结案数最高，为217.81件。

　　3.民商事案件在总案量中占比最大。2018年全市法院新收的74276件案件中。其中，民事案件16599件，占22.35%；商事案件17556件，占23.64%；刑事案件2558件，占3.44%；知识产权案件323件，占0.43%；行政案件608件，占0.82%；特别程序案件3767件，占5.07%；执行案件26265件，占35.36%；刑罚变更案件5914件，占7.96%；其他案件686件，占0.92%（见图二）。在民商事案件中，民间借贷、金融借款、买卖合同、离婚纠纷、交通事故等五类案件共23070件，合计占比高达66.99%。其中民间借贷案件11130件，占比高达29.43%。

　　二、原因分析

　　1.基层社会治理的主体意识、责任意识、参与意识均有待提高。有的用法治思维法治方式开展工作的习惯尚未养成，依法行政和规范文明执法尚未完全到位，行政诉讼败诉率较高，2018年败诉率达14.43%。有的基层组织化解矛盾纠纷的主体意识不强，履职尽责不够到位，以乡镇、村社干部为主体的基层治理队伍整体素质还不能完全适应基层治理的现实需要。实践中，越来越多的村民开始了解村务事、参与身边事、管好自家事，共建共治共享的局面正逐步形成。但有的群众参与责任意识不强、组织化水平低，参与公共事务的能力有限，参与党委和政府中心工作的主动性、积极性不高，导致参与治理效果不佳。有的敬畏意识、规矩意识淡薄，道德失范、诚信缺失。

　　2.矛盾纠纷分层过滤的责任没有压实。多元治理主体职责仍不够清晰。目前，社会矛盾化解机制的组成主体还是党政机关及政府相关部门，社会组织、社团、民众协同作用不明显，调解作用发挥不足。乡镇、街道政府虽作为基层治理的主导，但往往将更多的精力花在经济社会发展方面。个别职能部门失位、错位、越位以及不作为、乱作为，导致监管、服务指导等缺位。保障联络机制不够健全，庞大的调解员、网格员队伍之间，缺乏统一的沟通、协作和调动机制。对法院功能的认识存在偏差，“遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治要求常常被误解为“化解矛盾到法院”，遇到矛盾纠纷向法院一推了之。

　　3.多元化解的工作合力尚未完全形成。人民调解、行政调解、司法调解、行业调解、律师调解等非诉纠纷解决机制“单兵作战”“各自为政”，基层网格、治调会、综治中心、派出所、司法所、人民法庭等平台未能有效整合。各县（市、区）社会治理综合服务中心或信访超市的平台、人员、数据还有待进一步完善、整合。有的社会治理综合服务中心或信访超市调解主体和职能不够丰富。个别调解组织仅为应付考核设立，既没有人员，也没有场所，更没有实际运转。有的调解组织的调解员在面对疑难复杂纠纷时，没有开展深入耐心的说服教育疏导工作，而是满足于当“二传手”，将纠纷导向诉讼。

　　4.司法主动融入社会治理不够。2018年以来，全市法院不断拓展矛盾纠纷多元化解渠道，扎实推进“诉源治理”。全市法院收案增幅由2017年的13.31%下降至6.11%。2019年上半年收案增幅同比下降9.31个百分点，其中一审民事案件收案数同比下降3.72%，五年来首次出现负增长。但个别法院和法院领导干部政治站位不高，认识不到位，思想观念没跟上，没有从政治和全局的高度去推动这项工作，导致工作开展不平衡。有的法院推动工作思路不够开阔，单打独斗，没有很好地融入社会治理格局，未能形成强大工作合力。有的工作制度机制有待完善、职责有待明确、任务有待压实、责任有待落地。有的力量有待加强和整合，工作保障有待落实。

　　三、对策建议

　　1.加强组织保障，实现党建统领推进基层善治。党的十九届四中全会提出，要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。党建统领就是强调党在社会治理中的统一领导作用，将党的领导贯穿于基层社会治理的各个方面、各个环节。各级党委和政府要高度重视诉源治理工作，把诉源治理纳入基层社会治理、平安建设大格局中去部署推进。实施落实乡镇街道主体责任、发挥村社组织主体作用、激发党员群众主体意识。建立社会治理绩效激励评估制度，促进纠纷解决多元共治局面的形成，将地区万人成讼率、民商事案件诉前调解率、民商事案件委托委派调解成功率等纳入综合治理目标考核。探索政府购买矛盾纠纷多元化解服务，建立以政府支持为主的矛盾纠纷多元化解工作的经费保障机制。对各类调解员开展以奖代补，给予物质和精神奖励，激发他们参与调解的热情，为“诉源治理”注入源源不断的动力。

　　2.消除纠纷萌芽，构筑源头治理科学防线。加强源头防范，要把社会治理的着眼点放到前置防线、前瞻治理、前端控制、前期处置上来，进一步健全完善“组团联村、两委联格、党员联户”工作机制，充分发挥联村社服务团、组团联村干部以及联户党员作用，推动力量下沉，夯实基层基础。充分调动全市村社、“两委”干部工作积极性和群众主人翁精神，建立以基层党员干部为主体、群众积极参与的基层事务管理模式。加快完善社会信用体系建设，加强诚信教育和诚信文化建设，积极培养诚信意识，营造诚信社会环境。基层组织要牢固树立法治思维，不断提高运用法治方式化解矛盾纠纷的能力，从源头上加大预防矛盾纠纷的力度。

　　3.及时化解矛盾，健全完善非诉讼纠纷解决机制。充分发挥人民调解基础性作用，加强各类人民调解委员会建设，优化人民调解员队伍结构和素质，提升矛盾纠纷化解的能力和水平，提高工作的针对性和有效性。加强人民调解协议司法确认工作，进一步完善司法确认程序，推广网上司法确认模式，实现人民调解司法确认快立快办。建立健全各类诉外调解制度，推进行业专业调解，推动建立由人民法院、行业主管部门、行业协会等共同参与的行业、专业调解组织；加强行政调解，推动重点领域行政调解全覆盖，将行政调解工作情况纳入行政机关和法治政府绩效考核体系。推进律师调解、商事组织调解，完善委托调解、特邀调解机制，积极扩大公证、仲裁、行政复议、刑事和解等方式适用，从源头减少进入诉讼程序的案件。强化科技运用。将人工智能、大数据、云计算、物联网等技术引入多元化纠纷解决机制中，不断丰富多元解纷机制的技术应用广度、深度和力度，提升基层社会治理智能化水平。

　　4.实现部门联动，加快推进多元矛盾纠纷化解机制建设。完善社会治理综合服务中心工作机制，丰富调解主体，整合信访、法院、检察院、公安、司法行政等部门，吸纳调解、评估、鉴定、咨询、心理服务等力量，推动“多中心”整合为“一中心”，实现部门联动，为人民群众提供包括咨询、调解、诉讼在内的全方位纠纷解决服务，努力实现群众纠纷化解“最多跑一次”“最多跑一地”。切实加强人民调解、行政调解、司法解调机制建设，完善警调对接、诉调对接、检调对接、仲调对接机制，根据矛盾纠纷的性质、形式、对抗程度不同，告知、引导人民群众选择不同的纠纷解决方式，最大限度地满足人民群众对解决纠纷的不同需求。

　　5.严把案件“入口关”，有效减少诉讼案件增量。完善立案登记制，法院要保障当事人诉权，做到有案必立、有诉必理，做好当事人的解释疏导工作，引导当事人选择其他适当方式化解纠纷。要以建设一站式多元解纷机制、一站式诉讼服务中心为平台载体，拓展全方位诉讼服务功能，为当事人提供全面的诉讼指引类、便民服务类、诉讼辅助类等诉讼服务。严厉打击虚假诉讼，加大对虚假诉讼的甄别力度，重点关注民间借贷、追索劳动报酬等虚假诉讼多发领域案件。深化民间借贷协同治理，要进一步依法严厉打击与民间借贷相关的刑事犯罪，深化“职业放贷人名录”制度的应用，推动民间借贷案件持续下降。完善示范诉讼机制，对物业纠纷、劳动争议纠纷等案件，通过示范诉讼、示范调解，运用典型案件，开展以案说法，达到解决一案、带动化解一片的效果。

　　（课题组成员：魏新璋 王勇）