一、简述三年来“裁执分离”情况

　　2016年以来，开州区人民法院在没收非法建筑、责令限期拆除违法建筑、恢复土地原状类行为处罚案件以及土地房屋征收类案件上采取裁执分离方式，裁定由区政府负责组织强制执行。到目前为止，我院通过裁执分离方式处理非法占地处罚类案件6件，土地房屋征收类案件1件。通过行政机关反馈执行情况来看，土地房屋征收案件已经圆满处理完毕；非法占地类案件，目前已经执行完毕1件；有2件已得到督察组同意通过补办手续方式变通执行；另外3件的执行方案也在陆续制定实施中。在行政强制执行中推行“裁执分离”，法律权威进一步树立，得到属地政府的充分肯定，法律效果、社会效果、政治效果良好。

　　二、“裁执分离”的主要优势

　　（一）“裁执分离”有利于发挥行政机关资源优势，整合行政执法力量

　　行政强制执行的实施在于通过促使行政相对人履行行政决定确定的义务，最终达到行政管理目的，其价值追求目标是在合法的范围内高效率运行，这与行政权效率优先的理念完全吻合。一是行政机关拥有的强制力量和资源为其组织实施行政决定提供了得天独厚的条件。以行政执法力量为例，开州区现有持证执法人员2500多人，加上人民警察，相对于区法院执行局和司法警察人员，优势不言自明；在技术方面，非诉执行涉及诸多行政管理领域的专业知识和技术，而这些知识和技术是法院所欠缺的；在案情熟悉方面，行政机关在作出行政决定的过程中已对行政相对人的情况作了全面调查了解，知晓案件形成的前因后果及症结所在，更有利于案件的执行。二是赋予行政机关行政强制执行的实施权，为行政机关拥有强制力量和物质力量的发挥提供了合法性基础。

　　（二）“裁执分离”有利于提高执行效率，弥补司法强制执行的不足

　　目前，法院执行力量“案多人少”的矛盾非常突出，以我院2019年的执行案件为例，1-10月旧存新收执行案件共5497件，共结4561件，结案率82.97%，执行法官人均每天至少结案3件才能完成任务。而对于司法强拆案件，人民法院不仅要制定执行方案、应急方案、还要与区委、区政府等部门进行充分协商，待达成一致意见报送上级备案后才能启动强制执行，从执行立案到执行终结少则数月，多则数年，这将严重影响行政效率。与此相反，若裁定由区政府组织实施，区政府可以及时组织各部门以最短的时间、最快的速度对必须拆迁的被征收房屋、非法建筑进行拆除，有利于推进城市建设的进程。同时，区政府可以通过要求被执行人完善房屋及建筑物办证手续方式变通执行，既能降低被执行人的损失，又能体现行政执法的人性化，这种行政许可及相关权力的变通执行方式是法院强制执行无法达到的。

　　（三）“裁执分离”有利于重大工程的顺利推进，提升行政执法权威

　　目前，不论是城市建设工程，还是环境资源保护整治工程，均需要大量的人力、物力、财力等资源予以保障，工程时间越长，花费越大。从万达高速公路工程到赵家工业园区建设，从开州新城建设到开州北部新区开发，均是在区委、区政府的大力支持下，通过整合各行政机关的资源，才让工程中涉及拆迁类问题得以有效解决，故区政府及其所属的各行政部门才是行政决定执行的主力军。法院通过裁执分离模式，让主力军的强制执行行为外部合法化，既保留了司法审查的灵魂，又体现了行政执法的高效率；既保证了重大工程的顺利推进，又提升了行政执法的权威，进而让行政决定的公定力、确定力、约束力、执行力得以充分展现。

　　（四）“裁执分离”有利于保障法院的司法权威，提升司法公信力

　　司法的公信力，一是源于司法的公正，裁判者的中立；二是源于法院严格依法办事；三是源于司法裁判的绝对权威。若法院在涉及强拆内容的案件中既当审判者，又当执行者，人们对法律的敬畏、司法的权威在一定程度上会产生动摇和质疑。

　　而裁执分离让法院处于中立地位，司法权作为维护社会公平正义的最后一道防线，我们可以在执行中出面协调，在信访中做息诉息访工作，在一定程度上能保障强制执行工作高效顺利进行，进而提升司法公信力。

　　（五）“裁执分离”有利于矛盾争议实质性解决，实现案结事了

　　如上所述，行政机关不仅掌握了大量的人力、物力、财力等各方面资源，还拥有大量的行政权力，故在“裁执分离”案件中，可以运用其资源和权力在法律范围内进行有效变通执行，尽量降低损失，让矛盾解决在当地，从而真正实现案结事了。

　　三、“裁执分离”存在的问题

　　（一）“裁执分离”认识上存在误区，有待进一步澄清

　　目前，部分行政机关对裁执分离模式认识不到位，有的认为“裁执分离”是法院推卸责任，不担当，不作为；有的认为行政机关的执法手段没有法院强制执行手段强硬，无法对抗拒执行进行有效处理；有的认为“裁执分离”没有司法强拆效果好、威慑力大等等。对于前述观点和看法，我院认为，“裁执分离”不是一裁了之，也不是法院推卸责任，而是法院为了维护公平正义，必须从台前走到幕后，通过整合行政资源，以法律指导和帮助的方式介入强拆过程中，更高效有序的推动拆迁工作的进程。同时，生效裁判必须执行，行政机关遇到抵制执行的情形下，完全可以通过报警处理，情节严重的，还可以纳入刑事案件进行处理。因此，“裁执分离”不是法院推卸责任，而是更好推进强拆工作的新模式。

　　（二）“裁执分离”执法人员的执行水平亟待提升

　　目前，虽然行政机关具有大量的执法人员，但对执行法院强拆裁判的经验仍不是很充足，对执行的程序和环节比较陌生，执行过程中害怕出错的心理负担较大，故执行中放不开手脚，灵活度不够。对此，对执法人员的执行水平有待通过培训提高。

　　四、完善“裁执分离”的建议

　　“裁执分离”工作机制的推行与真正发挥作用离不开各级党委、政府的理解和支持，离不开各行政部门的大力配合和协助，更离不开法律的充分保障。为了更好的发挥“裁执分离”工作机制的优势，让其真正成为化解非诉行政执行难题有效途径，笔者建议：

　　（一）在立法层面明确“裁执分离”制度

　　虽然现有的《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政强制法》以及司法解释的规定为“裁执分离”提供了实体法基础，但是全国性的立法或司法领域还没有明确除房屋征收补偿决定非诉行政执行案件外的其他领域可以适用“裁执分离”机制，这成为行政机关百般推诿的原因。作为一项需要行政机关积极配合的工作，而行政机关对该机制存在着不同的认识，因此，由法律对“裁执分离”机制作出明确的规定非常必要，建议在未来的《行政强制法》修订时，将“裁执分离”体现在涉及强拆类行政审查案件中。

　　（二）尽快在重庆市级层面出台“裁执分离”机制意见

　　2013年，浙江省委办公厅转发了省高院制定的《关于为“三改一拆”工作提供司法保障的若干意见》，其中明确各地有关单位建立健全“裁执分离”配套机制，明确列入“裁执分离”的非诉行政执行案件具体实施机关。此前，浙江省政府与省高院会签了《纪要》，其中对国土领域适用“裁执分离”机制进行了明确规定。然而，在重庆市级层面并没有“裁执分离”相关的实施意见，只有部分地区在探索适用“裁执分离”，比如合川人民法院以及本院的实施的裁执分离，均是在征得区政府或申请强制执行机关同意后才作出裁执分离裁定，这样的裁定需要行政机关的配合前提，故不利于大幅度适用，也增加了办案的时间和成本。为推动目前的综合行政执法改革，我们建议市委、市政府出台综合执法改革与全面推进“裁执分离”机制的实施意见，以推动“裁执分离”机制在全市范围内运行。

　　（三）加强司法与行政良性互动，凝聚“裁执分离”共识

　　加强司法与行政良性互动，充分利用区县政府与法院联席会、行政执法与行政审判联席会等平台，凝聚对涉及强制拆迁行政审查类案件“裁执分离”模式共识，及时研究解决“裁执分离”工作中的分歧和困难，力争今后人民法院作出的涉及强拆的裁定，可由区委常委以上领导担任总指挥长，副指挥长由副区长担任，成员为纪委（监委）、政法委、公安、宣传、信访、规划和自然资源局等部门领导，形成以党委领导、法院负责审查、政府组织实施的案件协调处理机制，推动征地拆迁、非法占地领域内强拆案件的“裁执分离”，切实解决执行难题，共同努力推进政府法治建设，共创美丽家园。

　　（作者单位：重庆市开州区人民法院）