近年来，随着经济社会的转型，人民内部矛盾日益凸显，涉诉信访问题成为群众关注的热点、社会矛盾的焦点和法院工作的难点。涉诉信访形势的严峻，一方面显现了社会公众在和谐社会构建中对司法公正的关注和社会公平正义的期盼，另一方面重复访、越级访、群体访、暴力访等现象的日益增多，与和谐社会的构建形成冲突，损害了法院形象和司法权威。笔者认为，要力破涉诉信访难问题，必须以科学发展观为指导，反思当前法院涉诉信访工作存在的问题和原因，健全法院涉诉信访工作机制，加快依法治“访”进程。

　　一、前提：运用科学发展观力破涉诉信访难问题，必须反思当前法院涉诉信访工作存在的问题和原因

　　只有通过对当前法院涉诉信访工作存在的问题和原因进行反思，才能掌握涉诉信访工作的主动性；只有通过认真反思，找准问题的症结所在，才能对症下药，更加有效地破解涉诉信访难题。

　　（一）信访人信访方式的极端化，给涉诉信访工作带来极大压力

　　当前法院信访工作呈现“五多五少”的特点：一是“信”访逐渐减少，“人”访逐渐增多，表现为单纯通过电话、信件访的越来越少，而当事人亲自到法院和有关部门“人访”的越来越多；二是“单”访逐渐减少，“群”访逐渐增多，表现为信访当事人来访时少则三五个，多则成群结队，以期为信访造声势，扩大影响；三是按级上访逐渐减少，越级上访逐渐增多，表现为当事人不再局限于到原处理机关或其上一级，而是直接赴省进京上访；四是初访的逐渐减少，“重”访的逐渐增多，一些甚至成了信访“老户”、“专业户”，把上访当成了谋生的手段；五是“文”访的逐渐减少，“武”的逐渐增多，表现为通过正当方式心平气和反映问题的“文”信访减少，而通过激烈手段的缠访、闹访、暴力访等“武”信访越来越多，不少人甚至认为闹得越凶、闹得越激烈，问题越容易得到解决。

　　（二）法院信访机构人员编制紧缺与信访数量高位运行极不相称

　　近年来， 涉诉信访“洪峰”来势凶猛，信“访”不信“法”现象使得涉诉信访案件数量居高不下，成为法院不堪承受之重。与此同时，法院信访力量却相当薄弱。目前法院的信访工作放在立案庭，作为立案庭的一项工作任务来对待，在各级法院均没有专门的信访机构编制，虽然不少法院设立了信访接待室，但都是作为立案庭的一个办公室来工作的，信访力量远远跟不上形势发展的需要。尤其是民事诉讼法对再审制度作出调整后，中级以上法院的信访案件呈增长之势是必然的。信访力量与日益增多的信访量的巨大反差，使法院信访机构不能也不可能有解决实际问题的能力和作用。现在大部分信访机构在很大程度上还是类似于群众接待室，做些收收信件、听听意见、报告领导、等待处理的工作，仅起着民意通道作用。

　　（三）涉诉信访制度缺失

　　一方面，虽然民事诉讼法对再审制度作出了调整，但我国现行三大诉讼法中关于审判监督程序的规定仍比较原则，缺乏细化的规定和一定的限制性条款，在客观上造成了无限制申诉上访的可能，从而使重复访、越级访难以得到有效轭止；另一方面，立法对信访秩序的规范仍然欠缺，对滥用权利、违法上访的信访行为缺乏可操作性的惩罚措施。虽然信访条例规定了对违反条例第十八条、第二十条规定的法律责任，但在实践中的界定和执行仍有一定难度，也缺乏相关部门的配合支持。同时，在工作中尚无有效措施可以有效地限制个别上访人无理缠诉和打击违法上访，维护正常上访秩序。目前对那些长期无理缠诉来访，甚至辱骂信访工作人员，影响正常信访秩序的，仍然多采取教育劝阻等方法，但这些方法对于缠访缠诉效果很差，面对缠访缠诉者的胡搅蛮缠，法院一般只用软的措施，很少用硬的措施。因为信访者一般是弱者，法院出于同情的心理一般不愿采取强制措施；另外法院还有避免激化矛盾的心理，担心当事人采取过激手段，引发恶性事件对法院有不良的影响。因此实践中法院总是一味用“忍让”来追求大事化小、小事化了。这样做的结果，的确避免了一些恶性事件的发生，但同时法院应对缠访缠诉的软弱使当事人更加肆无忌惮。

　　（四）信访治理措施和责任追究表面化

　　从全国看，不少地方采用责任追究制来治理涉诉信访问题，信访责任制的本意是要提高有关单位对信访事项的责任意识，以期尽快办理，尽早落实，将矛盾化解在基层。从这个角度来看，信访责任制本身没有错，但并不是所有的矛盾都能化解在基层、下级，也不是矛盾没有化解，基层、下级就一定有责任。实践中，一些地方对出现进京、进省、进市上访现象的责任也归属到基层、下级，这种逆向思维违背了客观规律，给下级法院带来巨大压力，同时也带来了一些社会负面效应。我们知道，法官是法律帝国的王候，除了法律就没有别的上司。但是在包案责任制下，法官审理案件不仅要考虑法律问题，还要考虑当事人对判决的反映。为了不产生信访案件，有时不得不违规采取一些诉讼措施，虽然一时起到了维护信访人利益，不产生涉诉信访的效果，但很难避免不以牺牲其他当事人合法权益或法律严肃性为代价的，有时还会造成双方上访。还有的情况下为了不产生信访，对一起简单的案件，不敢直接进行判决，长期地进行调解，无限期拖延结案或判决照顾上访人，甚至以不惜牺牲法律的公正性作为代价。

　　（五）法律与政策的冲突和社会力量的干预，使信访问题更加复杂化

　　首先，由于涉诉信访涉及案件处理的法律问题，必须依照法律程序，在办理时间上有一定的期限和时效，这与我党有错必究、立即改正的信访政策和当事人要求解决问题立竿见影的期望存在一定冲突。第二，监督机制多元化的负效应从内部看，法院设有审判监督庭，上级法院对下级法院有审判监督权，这些监督部门都可以通过复查启动再审程序。从外部看，地方党委作为领导机关，人大作为立法机关，对人民法院的审判工作都具有监督权，也都能引起申诉复查程序的启动，而社会各界对法院的审判工作进行舆论监督，给法院增加了社会压力。监督机制的多元化和各种社会力量的干预过于强大，使当事人不承认终审裁判的权威和最终效力而选择上访，认为权力在上能压下，于是找上级法院提审、找检察院抗诉、找地方党委批示、找人大进行监督等等，千方百计地通过上访推翻已生效的终审判决，不仅导致上访、申诉的不规范，也无形中令涉诉信访问题更加难以解决。

　　（六）民事诉讼法对申请再审制度的修改，对现行的涉诉信访工作产生新的冲击

　　申请再审与涉诉信访具有密切的联系，申请再审制度立法修改，必然对现行的涉诉信访工作产生新的冲击。一是申请再审与涉诉信访的关系难以厘清。民事诉讼的修改，赋予申请再审诉讼程序地位，具有一定的诉权性质。但是，申请再审与涉诉信访尤其是申诉信访一直难以有效区分，司法实践也已习惯于将申请再审按照申诉信访加以统计和处理。因此，如何从观念、意识和制度设计上，将申请再审与涉诉信访分离出来，重新厘清两者的复杂关系，将成为必须面对的难题。二是涉诉信访上移的状况更难扼制。民事诉讼法规定申请再审向上一级法院提出，由于当事人并无申请再审与申诉信访严格的区分意识，必然引发大量的申诉信访涌向上一级法院。除不服省法院生效裁判的案件直接进京信访外，经省法院裁定驳回申请再审的再申诉信访，极有可能大量流向最高法院、党委、人大机关。这些信访的当事人，矛盾头指向省法院，接待处理和劝返难度更大。同时，这些领导、监督机关交办信访数量也必然随之更多，导致进京上访和去党委、人大的信访量可能反弹。三是涉诉信访的协调配合难度加大。由于原审法院不承担申请再审审查职能，当事人一般也不愿意向原审法院提出申诉，原审法院也可能因此更多地将申诉信访以申请再审为由推向上级法院处理。对于经过申请再审裁定驳回后的再申诉，即使上级法院交由原审法院处理，原审法院可能缺乏原有责任感和应有的手段，更难以有效解决。同时，上级法院出于工作量的考虑，可能会将大量的再审案件交由原审法院或其他同级法院再审，由此产生的对再审裁判不服的申诉信访，可能会在原审法院与再审法院之间产生互相推诿的现象。

　　二、治标：运用科学发展观力破涉诉信访难问题，必须健全法院涉诉信访工作机制

　　（一）建立诉访分离机制。实践中，当事人反映的涉诉信访内容主要体现在案件裁判前的诉讼程序中的问题、终审裁决后反映的司法不公问题和“执行难”问题。从性质上讲，对于当事人反映的诉讼过程中的案件管辖、保全、庭审等程序问题，都属于诉讼活动，受诉讼法的调整。对于当事人反映的司法审判和执行行为不规范、不公的问题才属于信访，受有关信访规定的调整。因此，在工作机制上，要明确司法审判与信访工作的界限，区分诉讼与信访事项内容，将“诉”“访”分离，对诉的事项，依诉讼法执行，对“访”的事项则按诉讼程序处理。从根本上避免诉访交织、诉访不分对审判活动的影响，保障法官依法独立行使审判权，同时要依法打击滥访、非法信访行为，维护诉讼秩序和社会秩序的和谐。

　　（二）强化法院信访工作机构职能。目前，法院立案庭兼具立案审查、申诉复查和涉诉信访三项职能。民事诉讼法对再审制度作了重大调整，基层法院几乎不再受理当事人的申请再审，中、高级法院则将产生大量申诉案件。对此，应相应增强法院信访工作机构职能作用。在中级以上法院可设立单独的信访工作机构，负责涉诉信访和申诉复查工作，并加强对基层法院涉诉信访工作的指导，强化基层法院立案庭的息诉职能，做到机构理顺，职能到位。同时，工作成败于否，关键在人，一支高素质的信访干部队伍，是全面完成信访工作任务的重要保证。为此，当务之急是从各部门选调高素质的人才充实信访队伍，并加强对信访人员的业务培训，更新信访人员的知识结构，以适应新形势对法院信访工作的需要。由于申诉复查具有审判监督的性质，最好从法院系统内部遴选资深法官担此重任。

　　（三）建立健全信访信息收集、交流、反馈机制。及时掌握涉诉信访群众的情况，是做好息访息诉工作的前提。只有建立起健全的信访信息网络体系，及时掌握上访动态情况，才能及早采取措施，争取工作主动。一是建立健全涉诉信访信息收集机制。通过多种渠道对倾向性、苗头性、预警性信息和已发生的涉诉上访信息进行广泛收集整理，防患于未然，占据主动。二是建立健全内部信息交流机制。在做好保密工作和不干扰独立办案的前提下，保持法院信访部门与本院其他部门和上下级法院之间的联系，相互通报案件办理等有关信息情况。三是建立健全外部信息通报机制。争取多方面的协调、支持、配合。四是建立健全下访、回访正常工作机制。对已经处理的案件要进行下访、回访，不能案件一结了事，防止矛盾反复、上访反弹。五是进一步疏通申诉渠道。在民事诉讼法及级别管辖调整新标准的实施中，积极探索改革建立起一整套完善的再审诉讼制度，畅通申诉渠道，在职能定位上促成中级法院向“终审法院”、高级法院向“再审法院”转变，尽量让信访者无须寻求其他救济途径。

　　（四）建立健全信访分流处理机制。涉诉信访问题的解决，最后还得看处理结果如何，涉诉信访案件涉及问题的多元性，建立起科学的信访分流处理机制已显得十分重要。一是建立健全初访处理机制。规范信访工作流程，使信访工作的规范趋于科学化、程序化，提高信访工作效率。二是加强再审工作力量。根据再审案件大量增加的趋势，相应增加中级以上法院审监庭法官，加强审判力量。三是建立本院内部分流调控机制。对于属于本级法院处理的涉诉信访案件，按照“分工负责，归口办理”的原则，严格实行首办责任制，形成全院抓信访的大信访工作格局。四是建立外部案件移交分流机制。对不属于法院管辖或需要外部支持处理的案件，及时向有关单位和部门移交或沟通，不积案、不压案，使问题得到及时有效的处理。五是建立上级法院指导协调机制。指导帮助下级法院解决实际困难和问题，及时把问题解决在基层，把矛盾化解在基层。六是加强再审阶段的服判息诉工作。力争将一、二审存在的瑕疵和错误解决在再审阶段，对于不符合再审条件的案件要讲清驳回理由。七是健全申诉信访听证制度。增强信访工作的“阳光性”，争取社会各界支持，强化综合协调，依靠社会力量共同努力解决涉诉信访问题。

　　（五）建立与司法亲历性原则相称的审判责任制度。遵循司法规律，落实好司法亲历性原则，按审判责任分解落实到人到位，以权责分解到人到岗的办法，保证审判活动的规范化、程序化。理顺司法行政与司法审判的关系，实行法院审判权与行政权的分离，规范司法行为，凸显法官中心地位，无论是独任制还是合议制，法官的权与责都能得到体现。规范审判委员会职能，审判委员会讨论的案件只限定为审判委员会委员组成合议审理或旁听庭审的案件。

　　（六）建立公开透明的案件流程管理制度。认真落实司法为民要求，规范司法行为，因案制宜设立多种类型的案件流程管理模式，让当事人充分参与案件的流程管理，实行“阳光作业”，防止司法不公、久拖不决、暗箱操作、人情案、关系案、金钱案的发生，以程序公正确保实体公正。提高裁判文书说理能力，让当事人通过裁判文书就能分辨胜诉的理由和败诉的原因，将当事人顾虑消除在诉讼阶段。加强调解工作，尽量通过调解化解当事人对抗情绪，做到案结事了。

　　（七）加大执行改革力度。不能因“执行难”而绕道走，要面对困难，设法解决困难。在目前执法环境严峻的形势下，除争取党委、人大、政府等各界的支持外，要将重心放在完善法院自身执行体制上，强化执行人员素质，提高执行技能和“艺术”，加大执行装备建设，提高执结率，使法院裁判确定的当事人权益得以实现，尽力避免执行不力或出现执行瑕疵而导致信访。对于确实不能执行的案件，要向当事人做好耐心解释工作，让当事人对法院工作予以理解。

　 三、治本：运用科学发展观力破涉诉信访难问题，必须加快依法治“访”进程

　　（一）改革国家信访制度。一是改革政府下属信访机构设置。我国各级政府均设有信访机构，其工作方式主要是接待上访群众、处理群众来信来访，对于问题的解决往往是移交有关部门处理，因其本身没有处理各色各样问题的职能，实际上它也不可能是个全能性的机构。随着国家法治化进程的推进，群众上访的问题无论是来自哪个方面，均是与法律息息相关的。而当前政府信访机构没有法律方面的工作职能。因此，对其进行改革是当务之急。笔者认为，政府的司法行政部门是法律人才和法律服务职能较齐全的机构，从适应法治社会信访工作的需要考虑，应当改革建立与政府司法行政部门职能相衔接的国家信访机构，使律师、公证、基层法律服务向信访工作延伸，更好地发挥其法律服务、法制宣传教育、维护社会稳定的职能。二是建议设立信访员制度。从健全司法行政部门信访职能考虑，国家可考虑设立信访员制度，从通过国家统一司法考试者中选择懂法律的人员担任信访员，象律师、公证员一样作为一种职业予以固定。三是建议建立信访救济制度。政府应列支专款，给那些确因无法执行而急需救济人员和社会弱势群体以扶助，担负起应尽的社会责任，不能由法院通过用有限的经费和法官个人捐助来平息上访。

　　（二）加大信访工作立法力度。我国目前尚没有一部统一的《信访法》，专门的法律文件仅是国务院颁布的《信访条例》这一行政法规，与法治的需要极不相称。对此，一是要尽快通过立法制定《信访法》，全面加快依法信访步伐，使上访者、有关工作部门均有法可依，尤其是要将解决无理缠访缠诉问题切实纳入法制轨道。二是从立法上进一步修改完善我国的再审制度。虽然民诉法对民事再审制度进行了调整，但与依法治“访”的需要相比，还具有滞后性，应当进一步修改完善相关法律，包括再审事由的审查、再审程序的提起、再审主体的确定、再审期限的规定、再审被驳回后的权利再救济等都要从法律上作出明确规定，改变我国现行三大诉讼法在这方面规定过于原则性的局限及不可取之处，畅通司法救济渠道。三是对于无理而缠访、闹访的人员，建议制定明确的立法和司法解释，明确可以执行的具体措施，严肃处理，维护信访秩序，维护司法权威。四是采取有针对性的措施加大法律宣传力度，增强民众的法律经验，如进一步完善人民陪审员制度，吸纳民众参与司法审判，通过民众的亲历提高其法律意识，促进依法治“访”。