编者按：为深入贯彻习近平总书记提出的“四个最严”要求，贯彻落实党的二十届三中全会关于完善食品药品安全责任体系和惩罚性赔偿制度要求，积极回应新时代人民群众对食品药品安全的新期待，服务保障经济社会高质量发展，2024年8月21日，最高人民法院召开新闻发布会，发布《最高人民法院关于审理食品药品惩罚性赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》。为更好地理解领会该司法解释的要义，人民法院报特邀请全国人大代表、全国政协委员和专家学者予以解读点评，以飨读者。

　　最高法精准施策引导“职业索赔”回归理性维权

　　全国人大代表、山东省国瓷陶艺书画院院长 王一君

　　食品药品安全关系人民群众身体健康和生命安全，是影响国计民生的大事。为确保广大人民群众“舌尖上的安全”，最高人民法院于2013年专门制定司法解释，规定购买者向生产者、销售者主张权利，生产者、销售者以购买者明知食品存在质量问题而仍然购买为由进行抗辩的，人民法院不予支持。有的“职业索赔人”恶意利用这一裁判规则，超出生活消费需要大额购买、连续购买、高额索赔，甚至借维权之名敲诈勒索，扰乱市场秩序，损害生产经营者合法权益。

　　针对实践中的问题，最高人民法院制定《关于审理食品药品惩罚性赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），规制恶意索赔，惩治违法索赔，通过精准施策引导“职业索赔”人依法理性维权。针对大额购买、连续购买、反复索赔等行为，《解释》贯彻“过罚相当”原则，坚持在“合理生活消费需要”范围内支持“知假买假者”惩罚性赔偿请求，既打击违法行为，又避免生产经营者“小过担大责”。对于恶意制造违法生产经营食品药品的假象、勒索赔偿金等违法索赔行为，《解释》规定构成虚假诉讼的，应当根据情节轻重对违法行为人予以罚款、拘留；涉嫌敲诈勒索或者虚假诉讼罪的，应当及时将有关违法犯罪线索、材料移送公安机关，以惩治违法索赔行为，引导“职业索赔”回归理性维权，保护生产经营者合法权益，维护正常市场秩序。

　　最高法推动形成共建共治共享的食品药品安全治理格局

　　全国政协委员，辽宁省鞍山市政协副主席、市科技局局长 王艳

　　食品药品安全是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。《中共中央关于全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出，完善食品药品安全责任体系。适当支持“知假买假”维权索赔行为，有利于发挥人民群众在保护食品药品安全方面的主体作用和监督作用。但是，“知假买假”行为具有两面性，一方面鼓励老百姓运用惩罚性赔偿制度打击生产经营者的违法行为，另一方面有可能会产生扰乱市场正常生产经营秩序、破坏诚实信用的社会环境等问题。面对实践中出现的恶意索赔现象，我国食品药品安全责任体系有待进一步完善。

　　最高人民法院制定《关于审理食品药品惩罚性赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》，一方面贯彻“过罚相当”原则，在“合理生活消费需要”范围内支持“知假买假者”惩罚性赔偿请求。既发挥“知假买假者”的监督作用，让违法生产经营者吸取教训、改正违法行为，又避免“知假买假者”滥用权利，损害正常生产经营秩序。另一方面坚持系统思维，就线索移送和司法建议作出规定。人民法院在诉讼中发现违法生产经营食品药品行为，可以向行政机关和公安机关移送线索，或者向行政机关或生产经营者发出司法建议，从根源上解决危害食品药品安全的问题，实现“办理一案、治理一片”的效果，有利于健全我国食品药品安全治理体系，推动形成共建共治共享的食品药品安全治理格局。

　　最高法积极构建更加科学合理的食品药品惩罚性赔偿制度

　　中国人民大学教授 王利明

　　食品药品安全是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，是最基本的民生。为保护食品药品安全和消费者合法权益，《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）和《中华人民共和国药品管理法》（以下简称《药品管理法》）规定了食品药品惩罚性赔偿制度。这一制度对于落实“四个最严”要求、惩治食品药品领域违法行为、维护人民群众生命健康安全发挥了积极作用。但这两部法律在适用中也遇到一些问题，例如，关于消费者可以要求赔偿价款十倍、损失三倍等惩罚性赔偿规则，其中所说的“消费者”的范围如何界定？是否包括“职业打假者”？“知假买假者”是否属于法律规定的消费者？是否应当将其理解为生活消费？等等。为了正确适用法律，最高人民法院制定了《关于审理食品药品惩罚性赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。该《解释》坚持系统思维，积极构建更加科学合理的惩罚性赔偿制度，有效解决了食品药品惩罚性赔偿制度在适用中的难题，对于推动形成共建、共治、共享的食品药品安全治理格局具有重要意义。

　　一、食品药品惩罚性赔偿制度在适用中的困境

　　食品药品惩罚性赔偿制度是我国食品药品安全责任体系的重要内容。从治理体系层面来看，这一责任体系包括了刑事制裁、行政监管、公益诉讼和群众监督等多方面。这些制度各有特点，刑事制裁针对的是食品药品领域的犯罪行为，制裁的力度大但制裁范围较窄。行政监管见效快，但囿于行政监管资源有限，尚不足以全面排查食品药品市场中的违法行为。消费公益诉讼在遏制食品药品违法行为方面能够发挥一定的作用，但实施效果并不明显。一方面，消费者权益保护组织提起的食品药品安全民事公益诉讼数量较少，仅能规制极少数量的食品药品违法行为，且公益诉讼原告发现违法线索、固定违法证据的难度较大。另一方面，检察机关提起的主要是刑事附带民事公益诉讼。在犯罪分子已经受到刑事制裁的情况下，再向其提起附带民事公益诉讼，规制作用未充分发挥，而大量未进入刑事程序的违法行为则无法得到有效遏制。就群众监督而言，包括普通消费者维权和“知假买假者”维权索赔两个方面。普通消费者由于缺乏食品药品安全知识、法律知识、证据意识和维权意识，且维权成本较高，即使其购买到不合格的食品药品，也未必能及时发现问题，即便发现问题也可能因金额较小等原因而放弃维权。因此，可以说我国食品药品安全的治理结构还有待进一步完善。在此背景下，充分发挥惩罚性赔偿制度在打击和遏制违法制售食品药品方面的作用，也不失为一种有效的方法。

　　然而，高额的惩罚性赔偿金也可能会导致部分购买者大额购买、高额索赔，甚至借维权之名敲诈勒索，扰乱市场秩序，损害生产者、经营者的合法权益。针对此种情形，司法机关面临两难困境：普通群众的食品药品安全知识和法律知识相对缺乏，维权成本高，维权意愿低，如果对“知假买假者”提出的惩罚性赔偿请求一律不予支持，将难以发挥惩罚性赔偿制度在打击和遏制违法行为、保护食品药品安全方面的作用，导致《食品安全法》和《药品管理法》关于食品药品惩罚性赔偿的规定沦为“抽屉条款”；但如果一律支持“知假买假者”的惩罚性赔偿请求，可能助长恶意高额索赔和违法索赔行为，导致部分生产者、经营者“小过担大责”，背离《食品安全法》《药品管理法》和《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》等法律和司法解释规定的精神。因此，如何准确界定食品药品领域惩罚性赔偿的适用条件，尤其是明确“知假买假者”与消费者的关系，成为亟须解决的问题。

　　二、《解释》构建了科学合理的食品药品惩罚性赔偿制度

　　针对司法实践面临的难题，《解释》明确将“生活消费需要范围”作为食品药品惩罚性赔偿责任的适用条件。无论是普通消费者，还是“知假买假者”，都应当以“生活消费需要范围”作为适用惩罚性赔偿的要件。这既能发挥对“知假买假者”打击和遏制违法行为的作用，又能防止其恶意高额索赔，扰乱正常的生产经营秩序。对于严重的食品药品违法犯罪行为和普遍性的食品药品安全问题，《解释》规定人民法院应通过移送线索和发出司法建议加大惩治力度，从根本上打击和遏制危害食品药品安全的生产经营行为，保护消费者合法权益。具体而言，《解释》从以下四方面构建了更加科学合理的食品药品惩罚性赔偿制度。

　　一是厘清了“知假买假者”与消费者的关系。关于“知假买假者”是否属于消费者的争议由来已久。严格地说，“知假买假”并不是一个法律概念。人们通常将购买者明知食品不符合食品安全标准或者药品是假药、劣药仍然购买的行为称为“知假买假”。“知假买假者”未必不属于消费者。例如，有的消费者知道缺少中文标签的进口食品不符合食品安全标准，仍愿意购买消费，其主观上可能兼有消费和维权的目的。然而，主观动机常常具有隐蔽性、复杂性、易变性，一概按照购买者的主观动机来判断购买行为是否属于“消费行为”，判断难度大，容易导致裁判尺度不统一。因此，《解释》坚持客观标准，以普通消费者的合理生活消费需要作为判断“消费行为”的标准，即只要购买数量没有超出普通消费者合理生活消费需要，就属于“消费行为”。该标准明确了“消费行为”的判断标准，有利于消弭关于“知假买假者”是否属于消费者的争议，具有很强的可操作性，也有利于统一裁判尺度。

　　二是防止恶意高额索赔扰乱生产经营秩序。根据《食品安全法》第一百四十八条第二款的规定，消费者有权主张价款十倍的惩罚性赔偿金。在“知假买假”的情况下，如果将购买者购买任何数量食品的行为都视为消费行为，并且允许其在产生问题后主张惩罚性赔偿，则可能使生产者或者经营者“小过担大责”，违背“过罚相当”原则，也让生产者、经营者面临“天价索赔”的风险。《解释》对“知假买假者”一次性大量购买后起诉、连续购买后一次性起诉、连续购买后分别起诉的行为进行规制，统一采取“有限支持”原则：一是依法支持其退款请求；二是在合理生活消费需要范围内依法支持其惩罚性赔偿请求。对“知假买假”行为扬其长避其短，排除恶意索赔天价惩罚性赔偿金的可能性，发挥其打击和遏制违法行为作用的同时，又能有效抑制恶意高额索赔扰乱生产经营秩序的“副作用”。

　　三是避免因规范“知假买假”而增加普通消费者的维权成本。关于如何判断“知假买假者”所购买的食品是否超出合理生活消费需要，《解释》采取客观标准，即以普通消费者通常的消费习惯为判断标准。依据《解释》第一条规定，购买者因个人或者家庭生活消费需要购买的食品不符合食品安全标准，购买后依照《食品安全法》第一百四十八条第二款规定请求生产者或者经营者支付惩罚性赔偿金的，人民法院依法予以支持，而且应当根据购买者请求以其实际支付价款为基数计算价款十倍的惩罚性赔偿金。普通消费者为个人或者家庭生活消费需要而购买食品的数量通常较小，因此，对普通消费者提出的惩罚性赔偿请求，不应机械地限制赔偿金额，避免因规范“知假买假”而增加普通消费者的维权成本。

　　四是通过线索移送和司法建议对食品药品安全开展源头治理。为抑制“知假买假者”的恶意高额索赔行为，《解释》对其惩罚性赔偿请求采取“有限支持”的态度。这也意味着，生产者、经营者承担的惩罚性赔偿责任“有限”，这可能引发能否有效遏制违法制售食品药品行为的担忧。对此，《解释》坚持系统思维，将食品药品惩罚性赔偿制度置于国家治理体系和治理能力现代化的整体架构之下进行制度设计，专门规定了线索移送和司法建议规则。根据《解释》第十七条和第十八条规定，人民法院在审理食品药品纠纷案件过程中，发现当事人的行为涉嫌生产、销售有毒、有害食品及假药、劣药等违法犯罪的，应当及时将有关违法犯罪线索、材料移送有关行政机关和公安机关，还可以向有关行政机关、生产者或者经营者发出司法建议。这既可以加大打击违法行为的力度，又有利于从根源上解决危害食品药品安全的问题，努力实现“办理一案、治理一片”的效果，不断健全我国食品药品安全治理体系。

　　总之，《解释》在构建科学合理的食品药品惩罚性赔偿制度方面展现出了亮点。既有利于依法保护普通消费者维权行为，也有利于发挥“知假买假者”善于发现违法线索、固定收集证据的优势，同时有效防止“知假买假者”恶意高额索赔，很好地实现了各种利益的平衡。《解释》通过线索移送加大对严重违法行为的打击力度，通过司法建议从源头上保护食品药品安全，实现了不同领域法律制度在规制食品药品违法行为方面的联动，构建了更加科学合理的食品药品惩罚性赔偿制度，充分发挥惩罚性赔偿制度的功能。

　　最高法食品药品惩罚性赔偿司法政策的“变与不变”

　　中国政法大学教授 王毓莹

　　党的二十届三中全会提出，要完善食品药品安全责任体系和惩罚性赔偿制度。进一步完善食品药品惩罚性赔偿制度同时涉及这两项改革任务的贯彻落实，关乎亿万人民群众的生命健康安全和广大食品药品生产经营者的切身利益。是否支持“知假买假”、如何认定标签说明书瑕疵、职业代购是否担责等问题，是社会普遍关注的问题。其中，争议最大的是是否支持食品药品领域“知假买假者”的惩罚性赔偿请求。8月21日，最高人民法院发布《关于审理食品药品惩罚性赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。通过梳理食品药品惩罚性赔偿制度和相关司法政策的发展历程，有利于深刻把握司法政策精神，准确贯彻适用《解释》。

　　一、我国食品药品惩罚性赔偿制度的发展：不断强化生产经营者责任

　　消费惩罚性赔偿制度最早规定于《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》），目的是打击和遏制消费欺诈行为，后扩展到食品药品安全领域。二十一世纪初，随着地沟油事件、三聚氰胺奶粉事件、苏丹红事件等一系列重大食品药品安全事件频繁曝出，在人民群众对食品药品安全问题反映强烈的大背景之下，国家开始从立法、司法、执法等层面完善相关法律法规，逐步构建起严格的食品药品安全监管体系，加强对消费者合法权益的保护，不断加大对生产者、经营者的恶意欺诈等违法行为的惩罚力度。

　　2009年施行的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第九十六条对于生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品的行为第一次作出了价款十倍赔偿的惩罚性赔偿规定。2015年修正的《食品安全法》第一百四十八条也进一步加大了对相关行为的惩罚力度，规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。但是，食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。”

　　2013年，在修正《消费者权益保护法》的过程中，各方面普遍呼吁进一步强化惩罚性赔偿制度，提高惩罚性赔偿数额，加大对欺诈行为的惩罚力度。故2013年修正的《消费者权益保护法》第五十五条对惩罚性赔偿制度作了进一步完善，提高了惩罚性赔偿数额，加大了对经营者恶意行为的惩罚力度。将对经营者欺诈行为的惩罚性赔偿数额从消费者购买商品的价款或者接受服务费用的一倍提高到三倍；同时还增加规定，“增加赔偿的金额不足五百元的，为五百元。法律另有规定的，依照其规定。”此外，增加一款，作为第二款，对经营者明知商品或者服务存在缺陷并造成消费者或者其他受害人死亡或者健康严重损害的情形作了特别规定。

　　2019年修正的《中华人民共和国药品管理法》（以下简称《药品管理法》）亦增加了惩罚性赔偿制度。该法第一百四十四条第三款规定：“生产假药、劣药或者明知是假药、劣药仍然销售、使用的，受害人或者其近亲属除请求赔偿损失外，还可以请求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。”赔偿标准与《食品安全法》相同。从我国食品药品惩罚性赔偿制度发展情况看，惩罚性赔偿金的确定、赔偿范围的扩张都表明立法者不断强化生产经营者责任、加大食品药品安全保护力度的意图。

　　二、最高法司法政策的沿革：始终以保护食品药品安全为首要价值取向

　　消费惩罚性赔偿制度出现，催生了“知假买假”现象。“知假买假”并不是法律概念，人民群众通俗地把食品药品领域明知食品不符合食品安全标准或者药品是假药劣药仍然购买并维权索赔的行为称为“知假买假”。关于是否支持“知假买假”，社会各界存在不同认识。2013年，针对我国当时食品药品安全形势，为打击和遏制违法制售食品药品行为、保护消费者权益，最高人民法院制定《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》。该解释第三条规定：“因食品、药品质量问题发生纠纷，购买者向生产者、销售者主张权利，生产者、销售者以购买者明知食品、药品存在质量问题而仍然购买为由进行抗辩的，人民法院不予支持。”此后，该解释虽经多次修改，但均保留本条规定。该解释第三条使用“购买者”这一表述，明确了无论“知假买假者”主观意图为何，只要其行为外观是购买者，就可以支持其权利主张。

　　2014年最高人民法院发布第23号指导性案例“孙银山诉南京欧尚超市有限公司江宁店买卖合同纠纷案”，该案例裁判要旨为“消费者购买到不符合食品安全标准的食品，要求销售者或者生产者依照食品安全法规定支付价款十倍赔偿金或者依照法律规定的其他赔偿标准赔偿的，不论其购买时是否明知食品不符合安全标准，人民法院都应予支持。”旨在明确消费者明知食品不符合食品安全标准而购买的，有权主张十倍惩罚性赔偿。一方面强化对消费者权益的法律保护，激发消费者的维权意识，鼓励食品消费者积极与食品违法行为作斗争，净化食品市场环境；另一方面能对食品违法生产经营者起到威慑作用，促使生产经营者加强管理，诚信经营，把食品安全和质量永远放在第一位，确保食品安全，从而防范和减少食品纠纷的发生。

　　2020年，最高人民法院发布《关于审理食品安全民事纠纷案件适用法律若干问题的解释（一）》，对经营者明知的认定、标签说明书责任、惩罚性赔偿责任不以造成消费者人身损害为前提等问题作出规定，进一步完善了适用食品安全惩罚性赔偿制度的司法政策。

　　从最高人民法院司法政策发展历程看，最高人民法院始终以保护食品药品安全为首要价值取向，保护消费者维权行为，充分发挥惩罚性赔偿制度对于遏制违法行为、净化食药市场的作用。

　　三、最高法司法政策的新发展：构建更加科学合理的食品药品惩罚性赔偿制度

　　最高人民法院优先保护食品药品安全的司法政策对于保护人民群众生命健康权、净化市场环境、维护社会秩序发挥了积极作用。同时，在司法政策实施过程中也出现了新情况、新问题：一方面，有的购买人超出生活消费需要大额购买、连续购买、高额索赔，甚至借维权之名敲诈勒索，扰乱市场秩序，损害生产经营者合法权益。另一方面，司法实践中对相关法律和司法解释的理解和适用尚不一致，导致类案裁判不统一，未充分发挥食品药品惩罚性赔偿制度的作用，影响对生产销售伪劣产品的制裁效果，不利于促进经济社会高质量发展。

　　2019年5月《中共中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》提出“对恶意举报非法牟利的行为，要依法打击”。同年8月，国务院办公厅发布《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》提出，要切实保护平台经济参与者合法权益，打击以“打假”为名的敲诈勒索行为。同年9月，国务院发布《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，也作出“依法规范牟利性‘打假’和索赔行为”的规定。

　　针对实践中的新问题，最高人民法院于2023年发布食品安全惩罚性赔偿典型案例，坚持客观标准，在合理生活消费需要范围内支持购买者提出惩罚性赔偿的诉讼请求。典型案例发布有利于消弭争议、统一规则，为保护食品安全和促进食品行业健康发展创造良好法治环境。

　　在典型案例基础上，《解释》进一步完善裁判规则，就保护普通消费者维权、规制恶意高额索赔、惩治违法索赔、代购人和小作坊责任、标签说明书瑕疵认定等问题作出规定，积极构建更加科学合理的食品药品惩罚性赔偿制度。例如，有的购买者在知道食品存在问题的情况下，短时间内对同一生产者或者经营者生产经营的同一食品连续购买、反复索赔，试图增加索赔金额。这些行为导致部分生产者或者经营者“小过担大责”，背离《食品安全法》《药品管理法》和《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》等法律和司法解释规定精神。针对这一问题，《解释》第十三条规定，购买者对同一经营者的同一问题食品连续购买后索赔的，按多次购买相同食品的总数，在合理生活消费需要范围内支持“知假买假者”惩罚性赔偿请求。《解释》第十四条规定，购买者对同一生产经营者的同一不符合食品安全标准的食品连续购买并反复索赔的，对“知假买假者”只在合理生活消费需要范围内支持惩罚性赔偿请求。在认定合理生活消费需要时，应当一并考虑保质期、普通消费者通常消费习惯、购买频次等因素。《解释》将支持食品药品惩罚性赔偿请求的条件统一到“生活消费需要范围”这一标准之下，由办案法院根据具体情况判断“生活消费需要范围”，在保护食品药品安全和消费者权益的基础上，维护正常生产经营秩序，为经济社会高质量发展提供更加有力的司法保障。