庭审现场

　　11月6日下午，一起行政再审案件在浙江省高级人民法院开庭，副院长朱新力担任审判长，首次组成五人合议庭审理行政案件。浙江省自然资源厅、市场监管局、公安厅等有关部门负责人以及省人大代表、政协委员等共90余人到庭旁听，正式拉开浙江全省行政机关“旁听百场庭审”活动序幕。

　　“一个案件胜过一沓文件”。据了解，浙江各级法院将分别选取一场行政机关问题较为突出且具有典型代表的庭审，组织行政机关负责人、特邀行政执法监督员等参加旁听，并在庭后开展研讨，促进行政机关依法行政。

　　【案情】

　　一场历经四年的工伤纠纷

　　2013年8月，浙江衢州金宏公司承接了一个环保新材料建设项目，并办理建筑工程施工许可证。次月，该公司缴纳了该项目的农民工建筑工伤保险费3万元。当年12月，该公司将部分工程承包给童某。

　　纪某在童某承包的工地提供劳务。2014年4月，纪某上班途中发生交通事故，经交警认定，纪某无责任。

　　2015年4月，纪某以金宏公司、童某为被告提起民事诉讼，要求参照工伤标准赔偿医疗费等共计310万余元。一审法院判决金宏公司赔偿纪某医疗费、一次性伤残补助金等合计293万余元。金宏公司不服上诉，二审期间双方就分期支付达成调解协议，二审法院予以确认。

　　2017年11月，金宏公司向衢州社保局提出支付工伤保险待遇申请。衢州社保局答复认为，金宏公司未按衢州市相关文件规定向其提供纪某的参保记录，纪某的工伤保险关系并未建立，相关待遇不应由工伤保险基金承担。

　　金宏公司不服，向衢州市柯城区人民法院提起行政诉讼，请求责令衢州社保局支付其已经赔付的工伤待遇68万余元，并对相关规范性文件进行合法性审查。

　　一、二审法院都认为，金宏公司要求社会保险部门支付其已承担的工伤保险于法无据。金宏公司不服，向浙江高院申请再审。

　　谁该为建筑工人纪某的工伤埋单？官司打了四年多，争议化解时间长、程序复杂、社会成本高，该怎么破解？

　　【破局】

　　首次通知规范性文件制定机关出庭陈述

　　为让旁听人员更加清晰案情，浙江高院给每人发放相应材料，材料中，主审法官专门整理、绘制了人物关系图。

　　“工伤保险关系何时成立，是缴费成立还是申报职工名册成立？”庭审中，双方围绕这个焦点展开激辩。

　　鉴于金宏公司一并请求对案涉规范性文件进行审查，该案对于工伤保险法律适用、支付流程以及规范政府“红头文件”的制定和合法性审查具有指导意义，社会影响面也较大。为更好地理解该文件的制定目的、依据及出台背景等，合议庭根据行政诉讼法及司法解释相关规定，通知案涉规范性文件制定机关出庭，就该文件制定情况陈述意见，这一程序的适用在浙江高院历史上尚属首次。

　　在厘清基本事实的基础上，考虑到工伤保险案件政策性强、涉及面广等方面，合议庭确定了协调化解的思路，最终在法庭主持下，双方当事人达成和解协议，金宏公司当庭申请撤诉。

　　金宏公司法定代表人动容地说：“通过今天的庭审，真实地感受到了党和政府对保护农民工权益的重视，也维护了民营企业的合法权益，更体现了我国依法治国、浙江依法治省的精神！”

　　【原创】

　　行政争议调解中心全力化解纠纷

　　该案最终能够协调化解，主要依托浙江正在全面推进的行政争议调解中心。“行政争议调解中心，是浙江原创的一项行政纠纷解决制度。”朱新力说。

　　要实质性化解纠纷，单纯依靠人民法院“孤军奋战”和行政裁判的刚性处理，难以切实有效回应群众权益保护诉求。为此，在党委领导下，浙江法院与政府机关共同探索建立行政争议调解中心，合力化解行政争议。2017年3月，安吉县在全国率先建立首个行政争议调解中心，目前已实现全省11个设区市及县（市区）中心设立的全覆盖。

　　“府院共同推进行政争议调解中心，并不是要放弃法院的中立监督和依法裁判的职责，而是为了更好地实质性化解行政争议，更好地保障行政相对人合法权益，以实现监督与救济并重的双重功能。”浙江高院行政庭庭长危辉星介绍，“浙江行政争议调解中心主要做法可以提炼为‘六个关键词’：党委统一领导、府院共同搭台、政府牵头唱戏、法院中立指导、调动各方资源、司法最终监督”。

　　发挥促进提升依法行政的功能作用，也是行政争议调解中心发展的关键之一。该案庭审结束后，浙江高院和行政机关举行研讨活动。主审法官马国贤专门梳理剖析案件争议点，介绍行政审判中常见败诉风险点，并就该案后续问题处理提出建议：修改完善涉案规范性文件，要规范按项目参保的支付程序，同时要主动妥善清理类似已处理案件。

　　“即便通过调解实现了案结事了，但是对调解过程中发现的行政执法行为的不当之处，仍然要通过制发司法建议书等方式，及时提醒行政机关改进，提升依法行政水平。”马国贤说。

　　【启发】

　　出台文件之前，行政机关要有“三问”

　　重视规范性文件“源头治理”，方能促进良法善治。2018年浙江全省法院附带审查行政规范性文件案件49件，其中有1件因违反上位法规定不能作为认定被诉行政行为合法的依据。

　　浙江高院通过发送行政审判白皮书建议在省级层面就矛盾突出的问题明确政策，健全行政规范性文件信息库，及时清理不符合法律规定的“土政策”“土办法”。

　　“庭审是个生动的课堂，整个应诉过程对我们来说就是一次接受依法行政再教育的过程。”作为案件当事人，衢州社保中心负责人说，“我们必须把严格依法办事的要求贯穿到履行职责的全过程，落实到具体工作的每个细节，不断检视自己的履职行为，主动改进自身的工作，努力提高依法办事的能力和水平。”

　　浙江省民政厅政策法规处处长陈川旁听了庭审，他最受启发的是，政府如何对待出台规范性文件以及这个文件引发的后果。

　　“出台文件之前，行政机关要先问自己三个问题。第一问治理理念，是不是把依法行政、依法治理作为核心？特别是涉及到比较广泛的社会矛盾时，要强化依法行政的理念，强化对规范性文件的管理。第二问权利义务，我们管理服务对象的权利义务在哪里？出台的规范性文件是否合法合规，是不是在增加义务、减损权利？第三问社会监督，我们出台各种文件后能否承担得起社会各界的监督，如果经不住监督的规范性文件就不能轻易出。”

　　“三问”引起了其他旁听人员的共鸣。衢州市人社局局长余龙华说，必须始终绷紧这根弦，继续开展依法行政的专题学习教育，对所有拟出台的规范性文件进行合法性审查，同时在网上广泛征求社会公众的意见。

　　浙江省司法厅党委委员、省综合执法办主任储厚冰说，这次活动，就是希望行政机关从微观层面总结剖析工作中的问题症结，从案例中自觉提高运用法治思维和法治方式推进行政工作的能力，找准依法行政工作的薄弱点，明确监督的发力点，进一步提升行政执法水平。