[摘要]：我国人民陪审员制度目前正在局部地区进行改革试点。人民陪审员制度改革主要围绕人民陪审员选任条件、选任程序、参审范围、参审机制、参审职权、退出和惩戒机制、履职保障制度等严重制约我国人民陪审员制度科学发展的重点和难点问题展开。从改革的整体上情况来看，陪审员的代表性明显提升，参审积极性大大提高，参审范围显著扩大，参审机制不断健全，陪审员退出和惩戒机制更加完善。通过改革，我国人民陪审员制度在推进司法民主、促进司法公正、强化司法监督、提高司法公信等方面的积极作用正在逐渐凸显。但是，应当看到，我国人民陪审员制度改革在取得阶段性成效的同时，还存在一些亟待解决的问题：陪审员选任条件的改革对司法实践的影响极为有限；陪审员的选任程序没有发生实质性变化；陪审员参审案件范围没有根本性改变；陪审员参审机制没有出现明显改进；陪审员的参审职权改革没有达到预期效果；陪审员的惩戒和履职保障机制在改革前后没有显著区别等。因此，就人民陪审员制度改革一年来的情况而言，我国人民陪审员制度原来存在的诸如“陪审专业户”、“陪而不审”、“审而不议”等长期困扰我们的问题依然没有得到彻底解决。为此，笔者认为，在我国人民陪审员制度正处于发展与变革的关键时期，我们应当在认真总结陪审制度改革试点经验的基础上，合理吸收和借鉴其他国家和地区陪审（包括参审、观审）制度的有益做法，从我国的具体实情出发，形成国民参与司法的科学制度安排。具体而言，就是要充分发挥陪审员的事实认定功能，进一步限制陪审案件范围，科学组建陪审合议庭，建立严格的惩戒机制。
 
    [关键词]：人民陪审员 实证分析 制度改革

    目前，我国人民陪审员制度正处于发展与转型的重要历史时期。党的十八大以来，特别是十八届三中、四中全会之后，我国人民陪审员制度改革的步伐明显加快，改革的深度前所未有。 为加强人民陪审员制度的顶层设计，积极深化人民陪审员制度改革和创新，2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组审议通过《人民陪审员制度改革试点方案》。4月24日，第十二届全国人大常委会作出《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》，授权北京、河北等10个省(区、市)各选择5家法院开展人民陪审员制度改革试点工作。随后，最高人民法院和司法部联合印发中央深改组审议通过的《人民陪审员制度改革试点方案》，同时颁布《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》，对人民陪审员制度改革试点作出具体规定。人民陪审员制度已经在我国局部地区进行改革试点和探索。

   从整体情况来看，改革试点工作呈现“四个转变”：人民陪审员选任方式主要由组织推荐产生向随机抽选转变；人民陪审员参审职权由全面参审向只参与审理事实问题转变；人民陪审员参审方式由3人合议庭模式向5人以上大合议庭陪审机制转变；人民陪审员审理案件由注重陪审案件“数量”向关注陪审案件“质量”转变。可以说，改革试点取得阶段性成果。 通过改革试点，我国人民陪审员制度在推进司法民主、促进司法公正、强化司法监督、提高司法公信等方面的积极作用正在逐渐凸显。

   但是，毋庸讳言，从局部地区改革试点的实际情况来看，人民陪审员制度在改革过程中也出现一些新情况新问题，改革的实效同改革的预期之间存在着一定的差距。在我国陪审制度面临转型的背景下，我们有必要对改革中存在的问题进行认真研究，并切实加以解决。

    一、人民陪审员制度改革：文本解读

   此次人民陪审员制度改革试点，主要是围绕人民陪审员选任条件、选任程序、参审范围、参审机制、参审职权、退出和惩戒机制、履职保障制度等方面展开。因为这些问题是制约我国人民陪审员制度科学发展的重点和难点问题，能否在这些方面取得实质性进展，是检验人民陪审员制度改革成效的关键。 改革的规范性文件是此次改革的基本依据。在此，有必要通过对改革文本的全面解读，分析人民陪审员制度改革的主要意旨。

   改革陪审员选任条件。为了充分体现人民陪审员选任的广泛性、随机性和权威性，此次改革提高了陪审员任职年龄，从原来的23周岁提高到28周岁；同时降低了学历要求，从大专以上降低到一般具有高中以上文化学历。这主要是考虑到人民陪审员参审案件应当具有一定的社会阅历和生活经验，能够广泛吸收和代表社情民意。提高年龄要求有利于更好地发挥陪审员熟悉社情民意和对生活经验事实判断的优势；降低甚至取消学历要求，则更加强调应突出陪审员道德品行和辨别是非的能力，让广大农村地区有更多的人有机会能担任人民陪审员。 但是，对于基层法律服务工作者等从事法律服务工作的人员，现役军人、从事政府法制工作的人员，被人民法院纳入失信被执行人名单的人员，因受惩戒被免除人民陪审员职务的人员，都不得担任人民陪审员。 人民陪审员选任条件的变化，有利于强化人民陪审员的多元性和代表性，体现人民群众的广泛参与。

   健全陪审员选任程序。为了落实随机抽取机制，改变实务中部分人民陪审员“长期驻庭”的现象，这次改革将健全人民陪审员选任程序作为一项重要内容。主要是将现在的单位推荐和个人申请，改为基层和中级法院每五年从符合条件的当地选民（或者当地常住居民）名单中，随机抽选当地法院法官员额数5倍以上的人员作为人民陪审员候选人，再会同同级司法行政机关对候选人进行资格审查，最终从审核过的名单中随机抽选不低于当地法院法官员额数3至5倍的人员作为人民陪审员，建立陪审员名册后提请同级人大常委会任命。这样更加宽松的资格条件和更加广泛的候选范围，再加上分层的随机抽选等改革内容，能够在确保人民陪审员的代表性方面发挥作用， 有利于提高人民陪审员选任工作透明度和公信度。这种不同阶段的随机抽选机制，使得抽选基础更加广泛，在一定程度上实现了陪审资格的“全民化”、“普惠制”，能够满足法院审理案件的需要，有利于打破人民陪审员“固定化”、“陪审专业户”的藩篱，不仅实现了陪审的程序正义，而且为案件实体公正的实现提供了保证，是陪审制度改革的一项重大机制创新。

   明确参审案件范围。在参审案件范围方面，我们既要合理界定并适当扩大人民陪审员参审范围，让应当实行陪审制审理的案件尽可能陪审，保障更多人民群众有序参与司法，同时又要避免滥用陪审制度，浪费司法资源，增加司法成本。 正是基于这一考虑，改革试点方案明确规定，“涉及群体利益、社会公共利益、人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的刑事、行政、民事案件”和“可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的刑事案件”，原则上实行人民陪审制审理。同时规定“涉及征地拆迁、环境保护、食品药品安全的重大案件”也应当实行陪审制审理。此外，第一审刑事案件被告人、民事案件当事人、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的，可以实行人民陪审制审理。考虑到死刑案件的特殊性，改革规范性文件没有规定死刑案件必须适用人民陪审制审理，但是，只要案件属于“涉及群体利益、社会公共利益，人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的”范畴，且有可能判处死刑的，也可以适用人民陪审制审理。 应当说，我国在规定参审案件范围方面，既与国际社会的普遍规则具有共性，同时也符合我国国情的特殊要求。

   科学划分参审职权。陪审员参审职权的变化可以说是这次陪审制度改革的一个主要亮点。此次改革调整了陪审员的参审职权，由原来与法官一起既认定案件事实，又负责法律适用问题，修改为只就案件事实认定发表意见，不再对法律适用问题进行表决。陪审员参审职权这种变化，主要是因为在司法实践中，陪审员很难做到与审判员同职同权，要求对法律知之不多的陪审员参与法律适用问题的审理、裁判，往往导致陪审员不会、不敢、不愿发表意见。 实际上，陪审员作为普通公民，他们的强项在于认定案件事实，能够将一般公众的社会情感反映到司法过程中来，保证法院作出的裁判不会偏离日常经验。但是，在法律适用问题上，陪审员同法官相比并没有优势，甚至可能会作出错误裁判。因此，有必要将陪审员的参审职权只限定在案件事实认定上，法律适用问题由法官负责解决。考虑到大量民商事案件中，事实问题和法律问题难以完全分开，相互之间的界限较为模糊，可以把对事实问题和法律问题的界定交给审判长，由审判长确定案件事实争议焦点，引导陪审员围绕案件事实认定问题发表意见，并对与事实认定有关的证据资格、证据证明力、诉讼程序等问题进行必要的说明。 陪审员参审职权的调整，直接对我国人民陪审员制度带来根本性变化。

   完善参审机制。为切实解决“陪而不审、审而不议”等实践中长期存在的突出问题，改革试点方案把完善陪审员参审案件机制作为重要内容。合理确定每个陪审员每年参与审理案件的数量比例，要为每位陪审员每年参与审理案件设定上限，防止“驻庭陪审、编外法官”现象。在具有重大社会影响案件中探索由3名以上陪审员参加的大合议庭制。实施办法进一步要求，陪审员在合议庭的人数原则上应当在2人以上。此即所谓的“大合议庭陪审机制”。这是此次改革的亮点之一。 为保障陪审员在庭审过程中依法行使权利，经审判长同意，陪审员有权参与案件共同调查、在庭审中直接发问、开展调解工作等。

   加强陪审员履职保障。为了充分发挥人民陪审员制度的作用，有必要进一步强化陪审员的履职保障措施。改革方案提出，要加强对陪审员个人信息和人身安全的法律保护，除法律规定必须公开的信息以外，不得公开陪审员的住所及其他个人信息；陪审员在受到人身威胁或者财产损害时，可以请求法院采取必要保护措施。法院及各相关单位应当为陪审员履职提供相应便利和保障，陪审员所在单位不得因陪审员履行陪审职责而对其实施解雇以及减少工资或薪酬待遇等不利措施。

人民陪审员制度改革前后的变化可以归纳为以下几个方面（见表一）

表一：改革试点前后人民陪审员制度的变化

  二、人民陪审员制度运作：问题依在

   应当承认，通过改革，陪审员的代表性明显提升，参审积极性大大提高，参审范围显著扩大，陪审员退出和惩戒机制更加完善。 从表面上看，这次改革对我国原有人民陪审员制度产生深刻影响。但是，笔者观察发现，我国人民陪审员制度并没有因为改革文件的出台而发生实质性改变。

   陪审员的选任条件对司法实务的影响并不明显。试点改革前虽然规定陪审员的任职年龄为23周岁，但是，法院在选任陪审员时通常会选任年龄较大的公民担任陪审员，有许多陪审员为单位退休职工。改革之前最高人民法院曾明确提出，对陪审员要求具有大学专科以上文化程度的规定执行确有困难的地方，以及年龄较大、群众威望较高的公民，担任陪审员的文化条件可以适当放宽。 因此，此次提高陪审员的任职年龄并降低其学历要求，对于人民陪审员制度改革而言，仅仅具有规范意义，其对司法实践的影响较为有限。

   陪审员的选任程序没有发生实质性变化。随机抽选陪审员在改革前已经提出明确要求。改革前的有关规范性文件规定，基层法院审判案件依法应当由陪审员参加合议庭审判的，应当在陪审员名单中随机抽取确定。中级法院、高级法院审判案件依法应当由陪审员参加合议庭审判的，在其所在城市的基层法院的陪审员名单中随机抽取确定。 最高人民法院进一步要求，法院应当在开庭七日前采取电脑生成等方式，从陪审员名单中随机抽取确定陪审员。 至于法院会同同级司法行政机关对陪审员候选人进行资格审查，建立陪审员名册，提请同级人大常委会任命等改革举措，都是改革前人民陪审员制度的常规性做法。

   陪审员参审案件范围没有根本性改变。从改革前后关于陪审员参审案件范围的规定来看，陪审员参与审理案件的范围都是社会影响较大的刑事、民事、行政案件，以及刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由陪审员参加合议庭审判的案件。 因此,试点改革后,陪审员参与审理案件的范围与改革前基本保持一致，没有发生根本性变化。

   陪审员参审机制没有出现明显改进。按照有关改革规范性文件的要求，探索重大案件由陪审员参加的合议庭机制，合理确定每个陪审员每年参与审理案件的数量比例，健全陪审员提前阅卷和参加庭审机制，完善陪审员参加合议庭评议程序，陪审员的意见应当写入合议笔录，规范陪审员及合议庭其他成员发表意见顺序和表决程序。应该说，这些要求在试点改革之前的有关法律和司法解释中已经作出明确规定，只不过在实务运作过程中没有得到很好的贯彻落实。

   陪审员的参审职权改革没有达到预期效果。按照四中全会关于陪审员参审职权的改革要求，陪审员只参与案件事实认定，不再负责法律适用问题。但是，根据改革的规范性文件的规定，陪审员可以对案件的法律适用问题发表意见，但不参与表决。如果法官与陪审员多数意见存在重大分歧，且认为陪审员多数意见对事实的认定违反了证据规则，可能导致适用法律错误或者造成错案的，可以将案件提交院长决定是否由审判委员会讨论。 在这种情况下，法官可以依据该规定，将案件提交审判委员会讨论，从而变相剥夺陪审员的事实认定权。因此，改革提出中陪审员应当享有的事实认定权，很容易在实际运行中变为一纸空文。

   陪审员的惩戒和履职保障机制在改革前后没有显著区别。试点改革之前，有关法律和其他规范性文件对陪审员的惩戒和履职保障机制已经作出明确规定。如陪审员无正当理由，拒绝参加审判活动的，或者违反与审判工作有关的法律及相关规定，徇私舞弊，造成错误裁判或者其他严重后果的，可以免除其陪审员职务；构成犯罪的，依法追究刑事责任。陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用，由法院给予补助。有工作单位的陪审员参加审判活动期间，所在单位不得克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇。无固定收入的陪审员参加审判活动期间，由法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予补助。陪审员因参加审判活动应当享受的补助，法院和司法行政机关为实施陪审制度所必需的开支，列入法院和司法行政机关业务经费，由同级政府财政予以保障。 因此，在陪审员的惩戒和履职保障机制方面，改革的规范性文件基本上沿用了以前的规定。

   坦率地说，从人民陪审员制度改革一年来的情况来看，陪审制度原有的问题在实际运行过程中依然存在，“陪审专业户”、“陪而不审”、“审而不议”等长期困扰我们的问题仍然没有得到彻底解决。 特别是全面实现随机抽选难度很大，由于试点法院与公安机关户籍信息数据库没有实现对接，候选人信息缺失、滞后情况严重，试点法院需要动用大量人力物力采集人口信息、征求候选人意见、审核候选人资格条件，选任工作成本过高。同时，群众参审热情有待提升，候选人不意愿担任陪审员的比例较高。部分地区由于地域面积较大、交通不便等因素，通过随机抽选产生的陪审员参审困难。 另外，正如周强院长在十二届全国人大常委会第二十一次会议上报告人民陪审员制度改革试点工作情况时指出的那样，目前还缺乏区分事实审和法律审的有效机制， 导致陪审员不能充分履行案件事实认定职能。总之，我国人民陪审员制度并没有因为改革试点的推行而发生根本性改观。

   三、深化人民陪审员制度改革：基本思路

   目前，我国人民陪审员制度正处于发展与变革的关键时期，我们应当在认真总结陪审制度改革试点经验的基础上，合理吸收和借鉴其他国家和地区陪审（包括参审、观审）制度的有益做法，从我国的具体实情出发，形成国民参与司法的科学制度安排。笔者认为，进一步深化我国人民陪审员制度改革，有必要在以下方面取得实质性进展：

   第一，充分发挥陪审员的事实认定功能。人民陪审员是从普通民众中选出的社会成员，他们具有一般民众的朴素情感和社会常识，能够根据自己在案件审理过程的切身感受，凭借普通人的日常逻辑、社会经验和内心良知，客观公正地认定案件事实。人民陪审员对案件事实作出的结论更容易被民众接受，能够赢得当事人的理解和支持。因此，如果将案件事实交给人民陪审员去判断，而法律适用问题让具有法律专业知识的法官裁决，让双方都专注于各自擅长的领域，那么就会更好地提升司法的透明度，在案件审理过程中充分反映人民群众正当的法律情感，增进社会对司法的了解和信赖。十八届四中全会在部署人民陪审员制度改革，明确提出了有别于“人民陪审员制度”的“人民陪审制度”这一概念。人民陪审制度中的人民陪审员只负责参与审理事实认定问题，不再审理法律适用问题，更不应当从事诉前调解、文书送达、参与执行、法制宣传、司法咨询、涉诉信访等与案件事实认定无关的活动。 因此，在人民陪审员制度转型过程中，应当充分发挥人民陪审员的事实认定功能，人民陪审员可以与法官共同认定案件事实，也可以单独认定案件事实。在人民陪审员单独认定案件事实的情况下，有必要让3人以上的人民陪审员组成团体，负责判断案件事实。对于人民陪审员认定的案件事实，法官应当予以尊重。上级法院如果没有充分的证据和理由，不得随意推翻陪审员认定的案件事实。

   第二，进一步限制陪审案件范围。改革后陪审员参与审理的案件范围，不仅包括刑事案件，同时也包括民事案件和行政案件。有的改革试点中级法院以规范性文件的形式明确要求，凡是一审案件原则上由陪审员和审判员组成合议庭审理，且陪审员的人数多于审判员。 这种陪审员广泛参审案件的做法在世界范围内都是相当罕见的。从国际社会看，无论是实行陪审团制度的国家，还是实行参审制或者观审制的国家和地区，陪／参审员参与审理的案件一般限于具有重大社会影响的刑事案件，陪／参审员很少参加审理民事案件和行政案件。这样规定的主要目的在于，有限的司法资源应当用于少数最为重要的刑事案件，以便确保这些具有重大社会影响的案件审理能够赢得社会理解和信任。重大民事案件的事实和法律关系相当复杂，它们往往涉及科学、技术、商业等复杂因素，如重大合同、票据、证券、海损、建筑、医疗等专业问题，没有经过法律专业训练的陪审员难以对证据和事实作出准确判断； 同时，一些较复杂民事案件和行政诉讼案件的事实问题和法律问题可能很难分清。相对于民事和行政案件而言，刑事案件属于一种比较容易把事实问题和法律问题区别开来的领域。因此，可考虑先在刑事诉讼领域开展这项改革，以后再视具体情况决定是否逐步扩大到行政和民事案件的审理中去。 因此，我们建议，应当取消案件陪审率这一不合理的考核指标，规定陪审员参与审理的案件暂时限定在重大刑事案件上。在未来修改法律时，可以效仿其他国家和地区的通常做法，将人民陪审员制度适用于具有重大社会影响的刑事案件中。

    第三，科学组建陪审合议庭。如何设置由陪审员参与审理的合议庭组织形式，是人民陪审员制度改革面临的一个重要问题。有学者主张，将陪审员从合议庭中分离出来，组成独立的陪审庭；增加陪审员人员的数量，陪审庭至少要由3名或5名以上陪审员组成；陪审庭独立对事实认定，独立进行评议并提出意见，不受法官影响和干扰；对于陪审庭作出的事实认定，除非有重大情事外，原则上不能提出上诉。 实践中，3名以上人民陪审员组成的合议庭可能会存在现实难题。在“3名人民陪审员+2名法官”组成的合议庭中，如果2名法官无法就法律适用问题达成一致意见，评议结论就会很难形成。因此，对于适用人民陪审制审理的第一审重大刑事、行政、民事案件，如果人民陪审员在合议庭中的人数在2人以上，合议庭组成形式一般应当为“2名人民陪审员+3名法官”、“4名人民陪审员+3名法官”或“6名人民陪审员+3名法官”。应注意的是，在“2名人民陪审员+1名法官”、“4名人民陪审员+1名法官”的合议庭中，法律适用问题实质上只有1名法官决定，适用这类组成形式必须慎重。 我们认为，在目前的改革试点阶段，有3名以上陪审员参加的合议庭，可以考虑先在重大刑事案件中进行尝试,这种案件一般是可能判处10年以上或无期徒刑甚至死刑的案件，或者在事实认定方面存在重大社会争议，或者是在定罪量刑问题上涉及社会伦理问题或公众道德感情等具有特殊情形的刑事案件。对于这类刑事案件,可以由3名以上的陪审员与3名以上的职业法官共同组成合议庭(当然,合议庭的成员人数为单数),分别对案件事实和法律适用问题作出裁判。

    第四，建立严格的惩戒机制。缺乏完整系统的人民陪审员惩戒规则，是我国人民陪审员制度社会公信力流失的重要原因。在陪／参审员惩戒制度方面，日本、韩国和我国台湾地区的有益经验值得我们借鉴。以日本为例，日本法律规定有请托陪审员罪、胁迫陪审员罪、陪审员泄密罪、泄露陪审员姓名罪、陪审员候选人虚假陈述罪等，对危害陪审制度的行为进行惩处。鉴于我国司法实践中存在着大量的危害陪审制度（包括公民没有正当理由拒绝参加陪审）的行为，有必要进一步健全和完善符合我国实情的人民陪审员惩戒机制：一是对于请托、胁迫、报复陪审员或者披露陪审员个人信息的行为，可以在刑法中增设单独的罪名进行处罚；二是陪审员收受贿赂或其他不正当利益，或者虚假陈述以及泄露审判秘密的行为，应当给予罚款或者拘留；三是陪审员经通知，没有正当理由而在陪审员选任期日不到场，应当给予一定数额的罚款；四是陪审员在案件评议时拒绝陈述，或者以其他方式拒绝履行职务的，应当给予适当罚款；五是陪审员违反审判长作出的维持审判秩序的命令，妨碍开庭审判程序、案件评议顺利进行的，应当给予适当数量的罚款。

    最后，我们更想表达的是，改革人民陪审员制度，应当科学定位人民陪审员制度的功能和价值目标。我们不能对陪审制度寄予不切实际的过高期待。作为国民参与司法的有效形式，人民陪审员制度更重要的是具有政治象征意义，它表明了司法的人民性和正统性。要想通过人民陪审员制度实现司法公正和防止司法腐败是不现实的。 我们想用加拿大一名资深法官回答为什么要采用陪审团审理案件的说法，作为本文的结语：“假话就是：12个人的智慧加起来，总好过1个人的智慧；真话则是：黑锅由12个人来扛，总好过法官1个人扛。”

（作者单位：重庆市荣昌区人民法院）