众所周知，民事诉讼中“立案难”的问题是当前社会关注的焦点之一。如果当事人将矛盾纠纷付诸诉讼都比较困难，那么在诉讼的初始阶段就会明显减损司法公信力。2013年1月1日新施行的《民事诉讼法》做出了多处修改和完善，确立了诉前调解、确认调解协议等一系列新的制度，为解决旧《民事诉讼法》在现实执行中出现的一些问题提供了重要的法律指引。其中，为有效解决“立案难”的问题也提供了一些具体的法律路径，更好地保障了当事人的诉讼权利。这对于努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，最终实现社会和谐稳定具有十分重要的现实意义。

　　一、“立案难”的主要原因探究

　　立案是当事人启动诉讼程序依法解决矛盾纠纷、维护自身合法权益的首要环节。立案与否，是人民法院决定将矛盾纠纷是否纳入诉讼程序予以解决的关键。当事人反映在诉讼中存在“立案难”的问题，其产生的现实原因复杂多样。归纳起来，主要有以下几个方面：

　　1、对法律条文适用的不同理解

　　无论是旧《民事诉讼法》第一百零八条，还是新的《民事诉讼法》第一百一十九条，对起诉条件的总体规定是一致的。要求起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。[ 参见《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条.2013]由于这种原则上的规定较为模糊，各地法院对起诉条件的理解不一，从而在某种程度上造成了“立案难”的问题。司法实践中对该规定的理解、执行主要存在以下偏差：一是对原告、被告的资格问题审查过严。关于原告的资格审查，只要公民、法人或者其他组织认为其合法的民事权益受到了侵害，只要有证明其与案件有利害关系的基本证明材料,就有资格以原告身份提起民事诉讼。至于提起诉讼的公民、法人或者其他组织的合法权益是否真正受到侵犯，不应当纳入审查的范围。关于被告的资格审查，只要原告起诉时，所诉被告具体、明确，就满足了“有明确的被告”的要求。至于“被告是否适格”，是法院审理阶段需要查清的问题，不应当纳入立案审查的范围。二是立审不分，对是否“有具体的诉讼请求和事实、理由”进行实质审查，甚至将原告是否能胜诉一并予以考虑。关于诉讼请求的审查，不能仅仅因为当事人的诉讼请求不当，而直接认为当事人无理诉讼而不予受理。关于事实、理由的审查，只要当事人有证明案件发生所涉及的基本证据形式即可，至于证据是否充分、权益是否合法及实际受到侵害、原告是否能胜诉等方面是案件审理的具体内容，不属于立案审查的范围，不应以此作为不予立案的理由。总之，根据便利当事人诉讼的原则，法院应当对是否符合起诉条件只进行形式审查，不进行实质审查。只要当事人的起诉没有明显的不符合起诉条件情形的，就应当予以立案。

　　2、相关司法政策的间接限制

　　司法政策作为一种由各级法院制定的规范性文件，对于规范法院内部的司法活动具有法律效力和指导作用。总体上来说，有关司法政策的出台，能够有效弥补一些法律上的漏洞，加强法院的内部管理，积极促进司法效率的提高，但是，由于某些司法政策违反了法律规定，或者在实际执行中出现了偏差，反过来影响制约了某些法律的正确实施，带来一系列问题。在立案方面，由于一些司法政策的间接限制造成了“立案难”的问题，主要表现在以下两个方面：一是法院违反法律出台一些利己的司法政策。据官方数据表明，2008年以来，我国基层法院办案数量年均增长6.05%。（1）案件的累年增长给基层法院及法官带来了巨大压力。于是，有些基层法院便制定一些司法政策将某些即使符合立案条件的案件拒之门外，缓解办案压力。尤其是对于一些新型案件、疑难案件、敏感案件，能不立就不立，以免给法院自身增添一系列麻烦。二是一些法院不尊重审判规律，片面追求某些审判质效评估指标的达标，创造所谓的“数字上的业绩”。比如，为了追求结案均衡率而将收到的起诉状搁置，等有空闲时才进入立案程序；为了追求调撤率，在案件起诉前一般能劝撤就劝撤，不劝撤就想办法调，尽量不进入立案程序；为了追求年终结案率，进入年底时就限制收案，造成了“年底立案更难”的现象等。（2）

　　3、法官立案审查权的滥用

　　我国民事立案采取审批制，由专门的立案庭负责审查立案。这一方面有效阻止了滥诉和恶意诉讼的发生，另一方面也给法官滥用立案审查权提供了机会，人为地致使一些案件无法进入正常的诉讼程序。这些违法行为主要有以下几种情形：一是故意刁难当事人。某些法官出于维护自己或某些利害关系人的不正当利益，故意制造各种借口搪塞推脱而不予立案。比如，以当事人提供的诉状格式及诉讼请求不符合法定要件为由百般刁难，甚至要求当事人提供非立案必须的、且又难以获得的有关材料，从而达到阻挠当事人立案的目的。二是在法定期限不依法作出不予立案的裁定。现实中，某些法官对当事人的起诉既无理拒绝立案，又不依法出具不予立案裁定书，使得当事人失去上诉的机会，完全堵塞了当事人通过司法途径维护自身权益的合法途径。

　　4、当事人法律知识的缺乏

　　对于专业律师来说，“立案难”常常是因为其与法官对相关法律条文的理解不一致。但是对于不懂法律的普通老百姓来说，自身法律知识的不足无疑成为造成“立案难”的另一重要原因。如果当事人缺乏相应的法律知识，不了解具体的立案流程，不懂得相关诉讼文书的制作，单凭自己的能力亲自去从事诉讼活动必然存在一些客观上的障碍。尽管当事人可以聘请专业律师来弥补这种缺陷，但是由于诉讼代理费用的高昂、对律师的不信任等原因，不少当事人依然不愿意聘请律师代理其从事相关的诉讼活动。因此，对于这部分不懂法律的老百姓来说，想通过司法途径来维护自身权益是十分困难的，其中起诉阶段繁琐的立案手续就可能使其产生了“立案难”的印象。

　　二、新旧《民事诉讼法》中立案相关法律条文的比较分析

　　针对现实中存的“立案难”的问题，新的《民事诉讼法》特别进行了一些修改和完善，扫除了一些造成“立案难”问题的具体法律障碍，进一步依法保障当事人的诉讼权利。通过新旧法律条文的比较分析，我们可以发现有以下四个方面的改进：

　　1、对旧《民事诉讼法》第一百一十条第一项的内容做出了修改，降低了诉讼文书格式的要求

　　旧《民事诉讼法》第一百一十条规定：“起诉状应当记明下列事项：（一）当事人的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位和住所，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；（二）诉讼请求和所根据的事实与理由；（三）证据和证据来源，证人姓名和住所。”新《民事诉讼法》将该条第一项细化修改为第一百二十一条的第一、二项，其具体规定：“起诉状应当记明下列事项：（一）原告的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位、住所、联系方式，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、联系方式；（二）被告的姓名、性别、工作单位、住所等信息，法人或者其他组织的名称、住所等信息。之所以将原告、被告的信息分别作出不同规定，同时增加了“联系方式”的内容，是因为随着社会流动性的增大，原告对被告的个人信息可能并不全部知晓，如果要求原告在起诉状中记明被告的完全信息，就会给原告起诉带来一些困难。新《民事诉讼法》第一百二十一条第二项之规定以“等”字概括式罗列被告的信息，不要求提供被告的完全信息，这样就给原告通过诉讼途径维护自身权益带来了便利。

　　2、新《民事诉讼法》增加了第一百二十二条的内容，确立了民事案件自愿调解、调解优先的原则

　　新《民事诉讼法》第一百二十二条规定：“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。”对该条新增规定，我们可以从以下三个方面来理解：一是但书明确规定，如果当事人不愿意调解的，人民法院就不能强行调解；二是当事人之间的民事纠纷法律律上适宜调解的，且双方愿意调解的，应当先行调解；三是当事人之间的民事纠纷法律上不适宜调解的，同样不能先行调解。这样能够有效制止现实中某些法官对一些案件非法调解、强行调解，为了追求调解率而使该立案的案件久拖不立的不正常现象。

　　3、对旧《民事诉讼法》第一百一十二条的内容进行了增改，特别强调人民法院应当保障当事人的诉讼权利，明确要求作出不予立案的裁定书

　　新《民事诉讼法》第一百二十三条规定：“人民法院应当保障当事人依照法律规定享有的起诉权利。对符合本法第一百一十九条的起诉，必须受理。符合起诉条件的，应当在七日内立案，并通知当事人；不符合起诉条件的，应当在七日内作出裁定书，不予受理；原告对裁定不服的，可以提起上诉。”与旧《民事诉讼法》第一百一十二条相比，该条规定内容做了两处修改：一是增加了“人民法院应当保障当事人依照法律规定享有的起诉权利”的内容。二是明确要求“不符合起诉条件的，应当在七日内作出裁定书，不予受理”。这样不但全面加强了当事人诉讼权利的保护，而且着重保护了当事人的立案上诉权，从法律上解决了现实中某些法官既拒绝立案，又不出具书面裁定书的问题。

　　4、对旧《民事诉讼法》第一百一十一条第二、五项的内容进行了完善，进一步明确了仲裁、申请再审的受案范围

　　新《民事诉讼法》第一百二十四条规定：“人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：（一）依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼；（二）依照法律规定，双方当事人达成书面仲裁协议申请仲裁、不得向人民法院起诉的，告知原告向仲裁机构申请仲裁；（三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决；（四）对不属于本院管辖的案件，告知原告向有管辖权的人民法院起诉；（五）对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告申请再审，但人民法院准许撤诉的裁定除外；（六）依照法律规定，在一定期限内不得起诉的案件，在不得起诉的期限内起诉的，不予受理；（七）判决不准离婚和调解和好的离婚案件，判决、调解维持收养关系的案件，没有新情况、新理由，原告在六个月内又起诉的，不予受理。”与旧《民事诉讼法》第一百一十一条对比，该条规定对第二、五项的内容进行了完善：一是在第二项中删去了“合同纠纷”的限定，明确仲裁的受案范围不限于合同纠纷，也囊括了其他财产纠纷，与《仲裁法》第二条有关受案范围的规定进行了有效衔接。只要双方当事人对依据法律规定可以仲裁的案件达成书面仲裁协议，就应当先向仲裁机构申请仲裁。二是在第五项中增加了“调解书”可以申请再审的内容，从而完整地衔接了新《民事诉讼法》第二百零一条关于调解书申请再审的规定。法律上充分重视发挥仲裁和调解的积极作用，可以分流处置大量的民事纠纷，有效缓解法院的受案压力，提高合理解决民事纠纷的效率。

　　三、结合新《民事诉讼法》探寻解决“立案难”问题的法律路径

　　从根本上解决“立案难”的问题，需要各级司法机关不折不扣地执行新《民事诉讼法》等相关法律规定，结合实际创新一系列合法有效的具体制度安排，依法保障当事人的诉讼权利，妥善化解社会矛盾纠纷，从而不断提高司法公信力。

　　1、依法加强对人民法院的立案监督

　　一是上级人民法院依法加强对下级人民法院的立案监督。根据新《民事诉讼法》第一百二十三条之规定，“不符合起诉条件的，应当在七日内作出裁定书，不予受理；原告对裁定不服的，可以提起上诉。”因此，当事人对人民法院作出的不予立案的裁定不服进行上诉，上级人民法院依法对该上诉进行审查，是上级人民法院依法加强下级人民法院立案监督的具体实现形式。上级人民法院对上诉审查之后，符合起诉条件的，应当及时作出裁定并通知下级人民法院予以立案；对不符合起诉条件的，也应当及时作出维持不予立案的裁定。

　　二是人民检察院依法加强对人民法院的立案监督。新《民事诉讼法》第十四条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”该条规定将法律监督的对象由“民事审判活动”修改为“民事诉讼”，从法律上进一步加强了人民检察院的监督权力，扩大了监督的范围。因此，人民检察院有权依法对包括立案阶段在内的整个民事诉讼活动进行法律监督，而不仅仅限于民事审判活动的监督。

　　笔者认为，对于已经生效的不予立案的裁定，人民检察院有权按照审判监督程序提出抗诉或者检察建议。根据新《民事诉讼法》第二百零八条之规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”（3）在这里，“已经发生法律效力的判决、裁定”不仅主要包括针对实体法律关系作出的判决、裁定，还应当包括针对诉讼法律关系作出的裁定。具体而言，人民检察院对人民法院立案监督的主要形式有两种：一是最高人民检察院对各级人民法院，以及上级人民检察院向下级人民法院提出抗诉；二是各级人民检察院向同级人民法院提出检察建议。

　　三是各级人大及其常委会依法加强对人民法院的立案监督。根据《中华人民共和国宪法》第三条之规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”（4）因此，根据宪法及其他相关法律规定，各级人大及其常委会有权对人民法院的司法活动进行监督。目前，我国各级人大及其常委会对人民法院的主要监督方式是听取人民法院的工作报告，并提出质询和建议。但是，对人民法院的具体司法活动进行监督在法律上仍缺乏可操作性的实现方式。笔者认为，各级人大及其常委会可以建立专门委员会依法对人民法院的具体司法活动实施监督，有权受理当事人针对司法活动中发现的违法行为提出申诉和控告。同时，为了保障人民法院依法独立行使审判权，该专门委员会的主要职能是对人民法院实施民事、刑事、行政三大诉讼法的情况进行程序监督，特别保护当事人的诉讼权利。就立案监督而言，该专门委员会有权受理当事人对法官滥用立案审查权的行为提出申诉和控告，之后进行调查核实并提出质询和建议。

　　2、制定、修改和完善相关的司法政策

　　一是修改、废除与法律相抵触的有关司法政策。为了加强司法活动管理的需要，各级人民法院有权结合实际制定一些相应的司法政策，以便更好地执行相关法律规定。但是，根据“上位法优于下位法”的原则，各级人民法院自行制定的司法政策不能违背法律的规定。制定与法律相抵触的司法政策，不仅该政策本身是违法的，而且极易造成相关法律在现实执行中的扭曲。因此，各级人民法院应当对其制定出台的相关司法政策及时进行合法性评估，对于发现的与法律相违背的司法政策必须予以修改或废除，排除法律在准确执行中的非法制度障碍。

　　二是完善审判质效评估指标体系。制定审判质效评估指标体系的出发点是为了加强审判管理，提高司法效率。但是，实践中某些法院过于追求某些具体指标的完成，甚至不惜牺牲个案的司法公正，这种做法是完全不可取的。因此，建议结合实际执行中出现的问题，进一步对现行的审判质效评估指标体系进行修改完善，在价值冲突与平衡中合理调整指标体系的结构与权重，科学评价法院审判工作的质量、效率和效果，既发挥审判质效评估指标体系在提高审判管理效率方面的参考作用，又坚决杜绝一些损害司法公正的现象发生。

　　三是完善有关立案公开的司法政策。立案公开是保障当事人对人民法院工作知情权、参与权、监督权的重要方式，既可以有效弥补当事人在立案中由于缺乏相关法律知识带来的诸多不便，又可以主动加强立案监督，维护当事人的诉讼权利。根据最高人民法院《关于司法公开的六项规定》，立案阶段的信息应当通过便捷、有效的方式向当事人公开。人民法院应当及时将案件受理情况通知当事人（5）。笔者认为，应当进一步完善相关司法政策，适当拓宽立案信息的公开范围，不仅应将案件受理情况及时通知当事人，还应当及时通知其他监督主体，比如人民检察院、人大常委会等，全方位增强立案监督的权威性、主动性和有效性。

　　3、建立健全多元化的社会矛盾化解机制

　　一是健全诉调对接机制。中国自古以来就有“以和为贵”的传统，老百姓一般情况下不喜欢将民事矛盾纠纷通过诉讼方式来解决。于是，在民事审判实践中，人民法院结合实际总结形成了“调解优先、调判结合”的司法原则，既能够有效化解当事人之间的矛盾纠纷，又能够有效缓和经济发展过程中大量矛盾纠纷涌入法院造成“诉讼爆炸”的局面。新《民事诉讼法》第八章关于调解的专门规定，第一百二十二条关于诉前调解的规定，及一审、二审程序中其它关于调解的规定，完整地确立了调解作为有效解决矛盾纠纷的主要方式贯穿于民事诉讼全过程。因此，人民法院必须进一步健全诉调对接机制，实现诉前调解、庭前调解、庭中调解的有效衔接，充分运用调解、诉讼两种手段妥善化解各类民事矛盾纠纷。

　　二是建立社会矛盾分流调处机制。从根本上解决“立案难”的问题，需要进一步加强社会管理，建立多元化的社会矛盾化解机制，有效合理分流处置大量矛盾纠纷，避免诉讼这种单一解决方式带来的局限性。首先，需要有效执行新《民事诉讼法》第六节关于确认调解协议的制度，充分发挥人民调解、司法调解、行政调解等其他社会调解方式的重要作用；其次，需要有效执行新《民事诉讼法》第二十六章关于仲裁的制度，充分发挥仲裁机构的重要作用。只有通过多种途径分流处置大量矛盾纠纷，才能既有效地缓解人民法院的诉讼压力，又全面有效地消除社会中各种不和谐因素，极大程度地推动社会公平正义，最终实现社会和谐稳定。

　　注释

（1）《王胜俊详解困扰基层法院三大困难和三大问题》.http://www.gov.cn/jrzg/2011-10/25/content_1978214.Htm.

（2）《法院为何年底立案难》.南方周末.2011.网址：http://www.infzm.com/content/66240.

（3）《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零八条.2013.

（4）《中华人民共和国宪法》第三条.1982.

（5）最高人民法院《关于司法公开的六项规定》.2009.