论执行争议解决机制的完善
2007-12-12 15:34:58 | 来源:中国法院网 | 作者:颜国容
  随着我国经济建设的迅猛发展和社会进步的不断提高,人民法院的执行工作已经日益成为保障合法权益、维护社会稳定、促进经济发展和树立法律权威的重要手段。然而,人民法院的“执行难”问题,又是伴随着经济社会发展的步伐而同步产生的。由于“执行难”的严峻存在,且长期得不到有效解决,因此,它不仅已成为了法律界业内人士反复探寻的一个重要课题,而且,也成为社会各界广泛思考的一个热点问题。

  总的来说,按照目前的思维和理论,“执行难”主要来自于外部和内部两个方面的问题。就外部问题而言,主要在于全社会的执法环境尚不够理想、有关执行的法律制度不完善、地方保护主义严重、诚信体制缺失和部分被执行人本身履行能力较弱等原因;就内部问题而言,则主要存在执行工作机制不够科学、领导重视程度不够、执行人员的素质有待提高、执行能力需要增强等原因。这些内外原因的存在和交织,执行争议便往往成为不可避免。当前,执行工作改革虽然不断深化,但是,执行争议作为执行工作中一种重要的现象,在理论界和实务界并没有引起足够的重视,因而,其研究和分析也少有鲜见。作为执行工作系统的完整性,笔者认为有必要对执行争议予以充分的重视和研究。在此本文拟从以下几个方面对这一问题进行分析和研究,供大家共同探讨。

  一、执行争议的含义及其类型

  (一)执行争议的含义

  所谓执行争议,是指在案件执行过程中,法院与法院之间或者法院与其他机关、单位之间就执行事项产生争执或发生冲突的情况。这里的“在案件执行过程中”,指案件已经进入了执行程序。试想,如案件未进入了执行程序,就不能称之谓执行争议。其中的“案件”,可以是一起,也可以是多起。此外,这里的“法院与法院之间”,是指同级法院之间,也可以是上下级法院之间。“法院与其他机关、单位”,通常是指法院与公安、检察、海关、工商、税务、规划、建设、房管、国土、仲裁机构、公证机构等机关或单位。“执行事项”,是指案件执行中存在的实体、程序等问题。

  (二)执行争议的类型

  执行争议是在执行过程中产生的,其存在的类型从不同的角度,可以有不同的区分。如果从争议主体的角度考虑,大致可以分为以下几种类型:

  1、审判部门与执行部门之间发生的争议

  这种争议,主要是因为审判部门与执行部门对生效法律文书中的裁判主文内容是否需要执行或者如何把握执行范围和程度存在不同的理解。这一争议,又分别包括为两种情况:一是同一法院中审判部门与执行部门之间的争议;二是不同法院中的审判部门与执行部门之间的争议,也即是审判法院与执行法院不是同一个法院而出现的争议。

  2、法院与法院之间发生的争议

  这种情况是执行争议中最为常见的现象,也是执行争议中所产生的争议问题最具典型的情形。这种争议,不仅发生在同级法院之间,而且也可发生在不同级别的法院之间。它大致包括下列几种情况:

  (1)执行管辖方面的争议

  在这方面的争议主要表现为三种情况:一是执行案件已由一方法院受理,另一方法院认为该案应由其管辖,双方协商不成;二是执行案件已由一方法院受理,然后由该法院委托另一方法院执行,另一方法院认为其没有管辖权而拒绝接受或退回案件;三是当事人同时向两个以上都有管辖权的法院申请执行,且两个以上法院均已受理,受理的法院协商不成。

  (2)执行标的方面的争议

  这种争议大体又可分四种情况:一是执行特定物的争议,因某一特定物已经一方法院生效判决确定了所有权,但是另一方法院依据其另外的生效文书已执行持有该特定物,或者是某一特定物虽未被法院裁判确权,但不同法院在执行时均认为属于自己的执行标的。二是执行种类物的争议,两个以上法院均认为自己对同一种类物的查封、扣押或冻结没有瑕疵,而认为另一方存在执行措施上的瑕疵,由此发生争议;三是对执行标的本身是否需要执行以及如何执行发生争议,该争议情形与前述审判部门与执行部门之间发生的争议相同,在此不再累赘;四是对同一标的物因存在两个以上法院的执行根据而确定给不同的所有权人,由此产生争议。

  (3)执行措施方面的争议

  这方面主要表现为对同一财产采取执行措施而出现的争议。它具体又可分为三种情况:一是对同一财产重复采取同一种类的执行措施发生争议(如轮侯查封的顺序);二是对同一财产采取不同的执行措施而发生争议(如一方法院查封、另一方法院扣押,或者是一方法院采取的是控制性措施,而另一方法院采取了处分性措施);三是执行措施在程序上不完备而发生争议。

  (4)执行分配方面的争议

  该方面争议主要表现为两种情况:一种是对究竟是谁主持执行财产的参与分配发生争议(如一方法院对被执行人的房地产采取了查封措施,而另一方法院则在同一时间对被执行人的银行存款采取了冻结措施,双方法院究竟是谁首先采取执行措施的时间及其顺序难以确定);二是债权人的执行法院与主持财产分配的法院发生争议。

  (5)案件委托方面的争议

  这方面的争议大致分为四种情况:一是在案件管辖权方面存在争议;二是在案件委托以后,是否需要变更或追加执行当事人,委托法院与受托法院之间发生争议;三是对于案件委托以后,是否应当中止执行或终结执行,委托法院与受托法院之间存在争议;四是在案件委托以后,受托法院是否积极执行,委托法院与受托法院发生争议。

  3、法院与其他机关、单位之间发生的争议

  法院与其他机关、单位之间发生的争议,顾名思义,是指法院与法院以外的机关或单位发生的争议。法院通常是在哪些情况以下与其他机关,单位存在争议呢?这主要包括四种情况:一是执行法院与公安、检察、安全、海关等具有刑事侦查权的机关发生争议;二是执行法院与工商、税务、建设、房管、国土、规划等具有行政执法权的机关发生争议;三是执行法院与具有仲裁权的仲裁机构发生争议;四是执行法院与公证机构之间发生争议。

  对于上述四种情况,就第一种情况而言,主要存在两种争议情形:一是在标的性质的认识上有争议,执行法院往往认为所执行的标的是生效文书所载明的特定物或种类物以及属被执行人所拥有的银行存款、有价证券等,可以执行;而公安、检察等具有刑事侦查权的机关认为法院所执行的以上财物系刑事案件上的赃款、赃物,不能由法院进行民事执行。二是在采取措施上存在争议,法院与公安、检察等机关中的一方或双方相互认为对方所采取的财产保全措施不符合法律规定或存在一定瑕疵,据此均想处理被保全的财产。对于第二种情况而言,主要有这样两种争议情形:一是发生在非诉行政执行案件中,法院与行政机关就某项行政处罚决定、行政处理决定是否属于法院执行或所要执行的内容(主要系执行标的及其范围)存在争议;二是法院与具有行政执行权的机关就分别采取的执行行为共同所指向的同一执行标的发生争议。对于第三种情况而言,主要是存在三种情形:一是发生在财产保全上,仲裁机构在审理案件过程中,认为需要由法院采取保全措施,而法院认为没有必要采取保全措施,或者是法院虽根据仲裁机构的要求采取了保全措施,但仲裁机构认为保全措施不够理想。二是发生在执行内容上,法院和仲裁机构双方对仲裁机构所作出的仲裁裁决、调解书中的事项是否应当执行或执行程度问题存在争议,这与第二种情况中的第一种情形相似。三是发生在执行根据上,法院与仲裁机构就同一法律关系分别作出了不同裁判内容的法律文书,该不同的法律文书就如何执行发生争议。对于第四种情况而言,主要存在两种情形:一是对公证债权文书是否有错误,执行法院与公证机构之间存在争议;二是对执行法院与公证机构之间对公证债权文书中的内容,是否需要执行或应当如何执行存在争议。

  二、有关执行争议解决的现有规定

  执行争议可以说是随着执行工作的出现而出现的。虽然它是与执行工作同步产生的,但是有关这方面的制度化建设却不得不令人深感遗憾。如今关于执行争议的规定在我国法律上仍然是一片空白,作为国家专门规定程序性内容的民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法这三大诉讼法均没有在其中对此作出任何的规定。不仅如此,最高人民法院在对这三大诉讼法分别作出的司法解释中也没有这方面的只字片言内容。这不能不说是法律的严重缺失。那么,是否是执行争议问题在整个执行工作中无足轻重呢?显然不是这样。因为执行争议不仅对个案情况往往产生比较大的影响,而且对执行工作中的法律适用统一、克服地方保护主义、执法舆论导向等事关全局性的问题也具有深远的影响。由于法律规定的缺失,目前在这方面仅有最高人民法院在两个司法文件中作了几条原则性的规定。这两个司法文件分别是最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》(法释[1998]15号文件,以下简称:《执行规定》)和最高人民法院《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》(法发[2000]3号文件,以下简称:《统一管理规定》)。

  在《执行规定》中对执行争议的规定共有4个条文,这4个条文分别是:

  第125条“两个或两个以上人民法院在执行相关案件中发生争议的,应当协商解决。协商不成的,逐级报请上级法院,直至报请共同的上级法院协调处理。

  执行争议经高级人民法院协商不成的,由有关的高级人民法院书面报请最高人民法院协调处理。”

  第126条“执行中发现两地法院或人民法院与仲裁机构就同一法律关系作出不同裁判内容的法律文书的,各有关法院应当立即停止执行,报请共同的上级法院处理。”

  第127条“上级法院协调处理有关执行争议案件,认为必要时,可以决定将有关款项划到本院指定的账户。”

  第128条“上级法院协调下级法院之间的执行争议所作出的处理决定,有关法院必须执行。”

  在《统一管理规定》中对执行争议的规定,则共有2个条文,这2个条文分别是:

  第六条“高级人民法院负责协调处理本辖区内跨中级人民法院辖区的法院与法院之间的执行争议案件。对跨高级人民法院辖区的法院与法院之间的执行争议案件,由争议双方所在地的两地高级人民法院协商处理;协商不成的,按有关规定报请最高人民法院协调处理。”

  第七条“对跨高级人民法院辖区的法院与公安、检察等机关之间的执行争议案件,由执行法院所在地的高级人民法院与有关公安、检察等机关所在地的高级人民法院商有关机关协调解决,必要时可报请最高人民法院协调处理。”

  由此可见,两个司法文件对执行争议共规定了6个条文,除《执行规定》中第127条系一条措施性的具体规定以外,其余条文均是笼统式的原则性规定。这对实务工作仅提供了原则指示,缺乏细致性的操作规定。很明显,这些规定只是力图提供一种规范,正如当初参与起草《执行规定》的一位最高法院法官所言:《执行规定》在处理执行争议方面“实际上能够很有力度的东西并不多,只是在有限的范围内,对现有制度进行了完善,或者是肯定了实践中一些行之有效的做法”。①

  三、目前关于执行争议解决的方法

  从上述有关执行争议的规定看,目前解决执行争议的方法为两种:一是自行协商;二是上级协调。这两种方法均是最高人民法院迄今为止以规范性文件形式确定的解决执行争议的基本工作方法。

  1、自行协商

  所谓自行协商,是指两个或两个以上的法院在出现执行案件争议后,以共同商议的形式,取得一致意见,从而解决问题的方法。

  自行协商的特点是:(1)两个或两个以上的法院之间在执行相关案件时发生争议,协商的目的是为了解决争议;(2)两个或两个以上的法院所分别处理的执行案件,具有一定的关联性;(3)协商时,法院之间的地位是相互平等的,因而只能采取自愿协商方式进行,任何一方不得强迫对方接受自己的意见。

  2、上级协调

  所谓上级协调,是指两个或两个以上的法院在发生执行案件争议后,自行协商不成,或者不愿自行协商,逐级报请上级法院,直至报请共同的上级法院以协调的方式解决问题的方法。

  上级协调的特点是:(1)执行争议发生后,出现争议的法院之间先行协商;(2)争议法院之间相互协商不成,或不愿协商;(3)由争议法院的共同上级法院协调处理。

  既然自行协商与上级协调在执行争议中同为解决问题的方法,那么相互之间就自然存在一定的联系和区别。其两者之间的联系主要在于均以相关案件的执行争议的存在为前提,并以解决执行争议为目的。两者之间的区别主要在于自行协商是在争议法院的双方之间进行的,上级协调除了由争议双方的法院参与之外,主要是在共同的上级法院主持之下进行的;自行协商的意愿是出自双方自愿,而上级协调则不一定是争议双方的自愿;上级协调大多是在自行协商之后进行的,且上级法院也可以责令未经协商的先进行协商再组织协调,而自行协商不存在这样的情形;自行协商的结果双方可以执行,也可以不执行,而上级协调的结果双方必须执行。

  四、执行争议解决的原则

  执行争议究竟应当如何解决,虽然目前没有明确的法律规定,司法解释也很有限,但并不能说解决执行争议就没有规律可循,按照执行争议所要解决的问题和最终追求的价值目的,从已有的司法实践结合法理分析,应当符合以下几项原则:

  1、合法原则

  这是解决执行争议的根本性原则。在大多数执行争议中,往往一方的意见是合法或接近合法精神的,而另一方的意见是不合法或距离立法精神较远的。因此,无论是自行协商或者上级协调,均应坚持从合法性出发,首先考虑所争议的问题是否有法律、法规或司法解释的明确规定,如果有明确规定,则应当坚决按规定办理,以维护法律的严肃性。对于不符合法律或距离立法精神较远的争议一方,应当自觉接受另一方合法的意见,而不得明知自己的意见不合法硬是固执己见,增加不必要的解决难度。

  2、合理原则

  在所争议的问题,遇到法律、法规或司法解释没有明确的规定,则应当按照政策性、公德性的合理性原则来处理问题。我国《民法通则》第六条规定“民事活动必须遵守法律,法律没有规定的,应当遵守国家政策。”第七条又规定“民事活动应当尊重社会公德,不得损害社会公共利益。”因此,合理性原则是弥补合法性原则的不足,它对解决执行争议起着重要的补充作用。正因为如此,它理所当然地应成为解决执行争议的一项基本原则。

  3、效率原则

  执行中出现争议,应当及时解决。如不及时解决,不仅不利于案件本身的办理,而且也不利于对当事人合法权益的保护,同时还可能滋生新的问题、产生新的争议,使争议的解决越发增加难度。所以,效率原则应当在争议解决中得到应有的体现。

  4、平衡原则

  执行争议往往会出现争议各方的理由,均有一定的事实依据和法律根据,且各方意见分歧较大,难以协商或协调成一致意见。此外,有时还会出现一些法律效果和社会效果相冲突的争议,甚至这种冲突还相当严重。此时,争议各方在自行协商或经上级协调时,就自然而然地会涉及到一个平衡问题。当然,这种平衡也不是无原则地平衡,而是需要在整体与局部、局部与局部之间进行反复权衡以后经过慎重选择的平衡。应当说,这种平衡也是在寻找一种法律效果与社会效果相统一的结合。面对现实社会中各种不同利益的需求,这种结合不仅是可能的,而且是必要的。

  5、便民原则

  方便人民群众是法院工作的一项基本要求,这一要求不仅要反映在诉讼中,而且要体现在执行上,解决执行争议自然不应将此排除在外。在解决执行争议中如何贯彻便民原则,具体地说无论是法院之间自行协商,还是由上级法院组织协调,除了坚持合法合理原则,还必须要充分考虑方便各方当事人②,尤其不能同级之间相互斗气争利或者上下级之间相互埋怨而增加当事人的麻烦,应当尽可能地减轻当事人的负担,减少当事人的压力,避免不必要的讼累或产生新的矛盾。

  五、完善执行争议解决的建议

  执行争议产生以后,应当如何解决?按照常规理解,可能是根据前述现有的几条规定主要通过自行协商或上级协调来加以解决。当然,不可否认这两种方法确实是解决执行争议的重要手段。但是,执行争议解决的实践经验告诉我们,仅仅依靠目前的两种方法和现有规定是远远不够的。应当看到,解决执行争议要有辩证的思维和全面的眼光,既要考虑微观问题,也要考虑宏观问题,既要考虑尊重现实,也要考虑发展长远。只有通过微观与宏观、现实与长远的结合,才能较全面地寻找到执行争议解决的有效方法。那么,究竟如何才能完善好执行争议的解决呢?笔者在此根据法律制度的现状、执法环境的考虑和司法能力的要求,建议通过以下几方面完善解决措施:

  (一)重点完善立法,建立起解决执行争议的规范制度

  由于三大诉讼法中对执行争议的解决未作任何规定,加之有关司法文件规定的也很有限,这直接导致解决执行争议无法可依、有章难循。因此,目前急待解决的首要问题,就是立法完善。在立法设计上,应当根据不同的执行争议类型或情形,规定不同的条件,严格争议范围,避免在争议范围的界定上没有标准。同时,在程序规范上,应重点考虑对解决执行争议方法的规定,在该方面除了可以继续考虑在实践中行之有效的“自行协商”、“上级协调”这两种方法的规定以外,建议考虑将“执行监督”纳入解决争议的方法之中。因为目前的“执行监督”功能在《执行规定》中的规定主要是上级法院纠正下级法院的执行错误,并不包含上级法院对解决下级法院相互之间的争议。如果能将“执行监督”的作用扩展到解决执行争议之中,无疑可以大大加强解决争议的力度。尽管“执行监督”制度自身需要完善,但这并不妨碍它的作用发挥。

  在解决执行争议的处理形式上,应当因案而异、区别对待。可以考虑的处理形式,可以是通知,甚至包括口头通知,也可以是裁定、决定等。至于适用通知、裁定或决定等相关的条件、程序以及对其是否可以复议(或上诉)等应当分别作出具体性的规定。

  此外,在解决执行争议中应建立责任监督制度。因为“只要是权力,就有扩张的倾向,有滥用的可能,因此,权力扩张到哪里,法律控制就应该跟到哪里。”③ 因而,在解决执行争议中建立责任制度就显得很有必要。这种监督应当包括既有对下的监督,也有对上的监督。如对下监督方面,应当规定下级法院如有违反上级法院的协调结果或执行监督要求,或者专擅任性、争强好胜不正当阻止上级法院解决执行争议的,应当受到相应的责任追究。在对上监督方面,上级法院如有推托、拖延争议解决或在执行协调结果或行使监督职责过程中违反已经形成的协调结果或监督结论的,也应受到相应的责任追究。通过明确责任,形成制约机制,使争议解决规范具有系统完整性的体系。

  (二)优化工作环境,善于争取地方人大和党政领导对解决执行争议的理解和支持

  执行工作是一项社会性很强的工作,需要全社会的支持与协助,尤其需要地方党委、人大、政府等部门的理解和支持。执行争议大多产生于矛盾激烈、情况复杂或影响较大的案件,很有可能与当地的社会稳定或重大事项、甚至是中心工作有关。因此,在解决执行争议时,对涉及当地经济发展或社会稳定的案件,不要回避矛盾,应当主动向当地党委、人大、政府汇报、通报情况,争取他们的理解和支持,使他们能帮助法院积极协调、排除障碍。应当看到,善于争取地方人大和党政领导及其部门对执行工作的支持,对执行环境优化,有着巨大的促进作用。但是这种环境的改善,法院不能坐等,必须主动争取,积极创造。④事实证明,“地方党委、人大、政府等部门对执行工作的支持与配合是解决执行难的有效途径之一。”⑤

  (三)强化队伍素质,增强执行工作的法律意识和大局意识

  拉丁法谚:“执行乃法律之终局及果实”。没有执行,法律的存在将变得毫无意义。而法律的执行又是人去执行的,因此,执行法律的人必须要具备相应素质的要求。现今执行人员素质的高低,从某种程度上反映了执行工作水平的高低,影响着执行工作的整体形象。在执行争议的产生和解决过程中,往往会透过这种素质的折射看到其中的某些“缩影”。因此,强化素质要求,提高执行水平,不仅是搞好执行工作的迫切需要,也是与时俱进的时代要求。只有通过各种素质的综合提高,使他们站得高、看得远,才能对解决具体的执行争议有全面的认识。“徒善不足以为政,徒法不足以自行”,法律的生命在于法律的实现,作为法律实现的执法者,执行人员肩负维护法律尊严和实现公平正义的使命,理应通过素质的强化,时时在工作中增强自己的法律意识和大局意识。只有这样,执行工作才能在知难而进中不断开创出新局面。

  作者单位:江苏省常州市中级人民法院

注释:

①黄金龙著:《关于人民法院执行工作若干问题的规定实用解析》, 2000年1月北京第1版,第336页

②金永熙著:《法院执行实务新论》,2000年1月第1版,第142页

③胡亚球、陈迎:《论行政自由裁量权的司法控制》,载《法商研究》2001年第4期

④梁贡华、王俊琪、赵乃庭编著:《执行艺术与实践》,人民法院出版社出版,2000年1月第1版,第84、85页

⑤李万海 “浅析统筹执行”,中国法院网,发布时间2003年11月17日
责任编辑:崔真平
网友评论:
0条评论