近日，最高人民法院印发了《最高人民法院关于交叉执行工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），进一步明确了交叉执行工作目标、基本原则、适用范围、方式选择、程序衔接、监督管理等工作机制。为便于各级人民法院正确理解贯彻《指导意见》，现就其制定背景、适用原则和重点问题说明如下。

　　一、《指导意见》的制定背景

　　交叉执行并非无源之水、无本之木，而是具有法律依据和实践基础的制度创新和实践再发展。早在2007年民事诉讼法修正之前，实践中已经出现交叉执行的探索，以期解决执行难。2007年修订的民事诉讼法第二百零三条（现行法第二百三十七条）规定超六个月未执行案件可以“向上级法院申请执行”，上级法院可以责令原人民法院限期执行、提级执行或指定其他法院执行，该规定在立法上为交叉执行的明确法律依据。2023年9月，最高人民法院党组书记、院长张军对交叉执行工作作出部署，深刻指出通过指定、提级执行，执行法院交互将本院部分难以执行的案件移交其他法院执行，促进加大执行工作力度，并形成有力监督，有效防止权力、关系、人情干扰，遏制滥用执行权乃至执行腐败问题。张军院长关于交叉执行的部署，为交叉执行赋予了崭新的内容和意义，是新时代人民法院“切实解决执行难”的重大制度创新，是执行领域深入贯彻习近平法治思想的生动实践。

　　为充分激发交叉执行制度效能，有效破解执行实践难题、解决人民群众急难愁盼、推进执行体制机制改革，最高人民法院从2023年10月开始交叉执行试点工作，并在总结试点经验基础上，在2024年3月在全国法院全面推开此项工作。在推进交叉执行工作过程中，各地法院普遍反映现行法律关于交叉执行的制度规定较为简单，缺乏操作性，严重制约着交叉执行工作的规范高效开展。总结下来，各地法院反映的问题主要集中表现在以下几个方面：一是关于交叉执行的案件范围和办理程序。比如，哪些情形下可以进行交叉执行，是否应该立案办理、立何案号、如何审查、是否允许当事人提出执行异议等。二是关于交叉执行的程序衔接。比如，交叉执行的案件如何移送、执行到位金额如何计算、执行措施如何衔接、执行期限如何计算、原执行法院已经采取的执行措施接受交叉执行法院是否需要重新开展等。三是关于交叉执行的管理与监督。比如，交叉执行过程中，有的法院将一些不应交叉执行的简单案件纳入交叉执行，浪费了宝贵的执行资源；有的法院把腾房案件、非法信访案件等应该属地化解的案件进行交叉执行。对于上述现象，上级法院如何进行监督管理。为积极回应地方法院实践需求，最高人民法院经过充分调研，出台了《指导意见》，着力推动交叉执行工作法治化、常态化、规范化发展。

　　二、《指导意见》的适用原则

　　交叉执行是人民法院针对执行难问题，依法探索出的新方法。在开展交叉执行工作过程中，需要牢牢把准方向，做到有的放矢。总的来说，应当坚持以下三个原则：

　　一是必要性原则。交叉执行突破了执行管辖的一般规定，一定程度上会增加执行当事人的诉讼成本以及人民法院的工作量，因此应该严格把关，以确有必要为前提，确保“好钢用在刀刃上”。同时，在变更执行法院的情况下，交叉执行对当事人诉讼权利的行使产生影响。因此，对于法院依职权决定交叉执行的案件，应当充分考虑当事人的意愿，做好当事人的沟通释明工作。

　　二是便利性原则。“两便原则”，即坚持便于当事人诉讼，便于人民法院依法独立、公正和高效行使审判权的原则，是我国民事诉讼法和审判实践一贯遵循的重要原则。人民法院开展交叉执行应当参照“两便原则”精神，统筹考虑当事人住所地、主要财产所在地、执行法院案件数量、执行力量等因素，从便于当事人参与执行、便于人民法院依法及时有效开展执行工作出发，合理确定交叉执行案件和交叉执行法院。

　　三是规范性原则。交叉执行既是人民法院办案方式，也是上级人民法院管理方式。交叉执行与强化执行监督管理相辅相成、互为表里。要将交叉执行和强化执行监督管理的工作要求深度融合，依托执行指挥中心信息化管理功能，结合流程监管、质效评查、申诉信访办理、督查巡查等方式，通过交叉执行制度不断完善执行监督管理体系，加强对执行权的监督和制约，持续推动执行工作规范化发展。

　　三、《指导意见》适用中的重点问题

　　《指导意见》共28条，分为“总体要求”“关于督促执行、指令执行和提级执行”“关于集中执行”“关于协同执行和执行协调”“关于监督管理”和“附则”六个部分。以下就《指导意见》的五个重点问题进行说明。

　　（一）关于交叉执行各种方式的选择

　　交叉执行包括督促执行、指令执行、提级执行、集中执行、协同执行等多种方式。交叉执行各种具体方式是加强执行监督管理，有效破解执行难题的有机整体，相互间既有联系，又有区别，并非简单的并列关系或者递进关系。要深刻认识交叉执行各种方式的内在本质和逻辑关系，在立足全局统筹谋划的基础上，结合执行法院和执行案件具体情况，因地制宜，因案施策，精准适用交叉执行方式。一是坚持效果导向。在能达到同样执行效果的情况下，一般应当优先运用内部交叉、督促执行等成本更小的交叉执行方式；在直接变更案件执行法院效果更好的情况下，也可以不经内部交叉、督促执行，直接指令执行甚至提级执行。二是强化集约思维。对于关联案件，可以集中至某一家法院执行。对当事人而言，可以避免对被执行人重复采取执行措施，由一家法院统一分配财产也有利于依法平等保障申请执行人的合法权益；对人民法院而言，可以避免不同法院之间的执行争议以及重复性工作。三是树立协同意识。对于没有必要变更执行法院，但需要整合辖区不同法院执行力量、共同协作执行的情况，上级人民法院应当按照执行工作“三统一”管理的要求，发挥协调和统筹优势，统一调度使用执行力量，有效配合执行法院开展执行实施工作。

　　（二）关于督促、指令和提级执行的具体适用情形

　　从现有法律和司法解释规定看，督促、指令和提级执行主要针对执行案件有条件执行但超过六个月未执行的情况，即消极执行的情形。《指导意见》总结目前执行实践发展，对相关情形进行了细化和适度扩充，规定了可以进行督促、指令和提级执行的四种情形，即存在消极执行、拖延执行问题的，案件受到非法干预的，案件重大疑难复杂的以及需要督促、指令或者提级执行的其他情形。第一种情形针对的是案件无正当理由超过法定期限未执行的情况，包括应采取执行措施而未采取的情形，也包括应执结而未执结的情形。第二种情形针对执行案件受到地方保护等严重不当干预的情形，比如被执行人是当地纳税大户，执行法院在此情况下往往难以有效推动执行，通过督促、指令或者提级执行的方式，能够有效破除不当干预。第三种情形针对案件重大疑难复杂的情况，有的执行案件工作量大，协调难度和社会关注度高，在原执行法院办理困难或不能胜任的情况下，上级法院或通过督促执行方式指导下级法院办理案件，或通过指令执行方式将案件交由力量更强的法院执行，或直接提级执行，有利于实现执行资源的优化配置和执行案件“三个效果”的有机统一。第四项是兜底条款，除三种具体情形外，上级法院可以根据执行案件具体情况决定交叉执行。比如，针对执行信访难案，有的当事人对人民法院审判执行工作不信任，反复信访，通过上级法院督促执行或变更执行法院执行，能够消弭当事人对执行法院的误解，从而促进信访矛盾实质化解。

　　（三）关于交叉执行案件办理程序

　　《指导意见》第5条规定了交叉执行立案办理程序要求。对此，有观点认为，交叉执行是上级法院的内部管理行为，在执行实践中较为常见，立案办理涉及与立案部门的协调，程序较为复杂，同时正式立案会增加执行案件数量，与执源治理的目标相悖，因此认为没有必要正式立案审查交叉执行案件。经研究，《指导意见》从规范交叉执行案件办理，加强对交叉执行案件监督管理角度出发，规定交叉执行案件应当立案办理，经执行局负责人批准，并通知相关当事人。

　　（四）关于集中执行的办理方式

　　《指导意见》第15条规定了集中执行案件的办理方式。该条规定，集中执行案件一般由同一承办人或者执行团队办理，负责集中执行的法院对于关联案件可以合并为一个案件执行。又规定，原执行案件已经采取的查控措施继续有效，其在先查控的顺位利益依法应予保护。集中执行法院对未并案但已经纳入集中执行的关联案件应当同时采取查控措施，避免因采取查控措施顺序不同，导致当事人受偿顺位不同。集中执行的一项重要制度功能就是集中执行后，人民法院对关联案件可以同时采取查控措施，在避免执行法院重复采取执行措施同时，实现对执行当事人的平等保护。但对于并案前已经采取了查控措施的，应依法保障执行债权人在先查控的顺位利益。

　　（五）关于交叉执行后终结执行

　　《指导意见》第11条规定执行案件经两次指令执行未发现可供执行财产的，执行法院可以裁定终结执行；执行案件集中执行后符合特定情形的，执行法院可以裁定终结执行。考虑到经过两次指令执行及集中执行法院按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五百零八条、第五百一十四条规定，穷尽财产调查措施，对被执行人财产依法处置并分配完毕后，仍未发现足以满足债权的财产的，被执行人“失能”状态一般可以认定，依法终结执行可以给被执行人“重生”机会，有效平衡债权人债务人利益，并推动终本案件出清，优化法治化营商环境，故作了相关规定。同时规定，终结执行后，申请执行人发现被执行人有可供执行财产的，可以再次向最后负责执行的法院申请执行，在程序上保障了当事人在发现被执行人财产时再次申请执行的权利。

　　（作者单位：最高人民法院）