自2017年最高人民法院出台《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》以来，“执转破”作为破产案件的主要来源，对市场主体出清、优化营商环境起到积极作用。但是，随着时间推移，“执转破”制度运行也出现了问题，难以适应新的司法需求。2023年，最高人民法院执行局将“执破融合”写入全年工作要点。今年，最高人民法院执行局不仅在全年工作要点中再次提及，更是组织全国法院开展“执破融合”“终本清仓”专项行动。如何针对“执转破”中存在的问题破局，更好推进“执破融合”工作，有必要进行研究。

　　一、“执转破”工作存在的不足

　　从司法实践来看，“执转破”在实际运行中存在以下不足之处。

　　其一，“执转破”程序启动困难。司法实践中，普遍存在各方主体启动“执转破”程序动力不足的问题。对于财产保全顺位在先的债权人而言，启动“执转破”程序将导致其债权与其他普通债权一起清偿，其通过破产程序获得清偿的比例远低于执行程序中基于保全顺位获得清偿的比例。对于债务人而言，尤其是对于现金流暂时不足，存在一定经营价值的债务人企业而言，启动“执转破”程序，将面临债权挤兑，迅速导致企业死亡。对于执行法官而言，需要进行大量解释说明、准备一系列书面材料，在保全顺位劣后的债权人中找到合适的申请执行人，并且存在被执行人无法进入破产程序，案件被破产部门退回的可能。两相比较，执行法官更倾向于在执行程序中直接处分财产，依法分配变价款。多重因素叠加，使本该进入破产程序的案件停滞在执行环节，形成对破产程序的替代效应，加剧破产程序启动难度。

　　其二，“执转破”程序对市场主体挽救功能发挥不足。破产程序具有市场主体出清与挽救的双重功能，但“执转破”案件的来源主要是终本案件，终本案件的价值导向是穷尽执行措施，确保被执行人可供执行财产全部执行完毕，两者的价值导向有明确区别。此外，“执转破”程序大多是在执行案件终本时启动，此时企业基本上已无产可破或者核心资产在执行阶段已经被处置完毕，一般不具备重整、和解程序的适用条件，对于具有挽救价值的企业而言，已经错失最佳救治时机。若由执行程序将企业优势资产、核心资产处置分配完毕，那企业破产启动将会更加困难，破产程序的价值也将不复存在。破产程序沦为替企业开“死亡证明”的走过场，而不是“生病企业”的救治医院。

　　其三，“执转破”囿于制度上限无法产生更大效能。从字面不难看出，“执转破”实质是执行与破产两种程序的衔接程序。执行与破产虽然有相似之处，但本身是两种不同程序，办理方法与制度理念不尽相同。同一个案件办理过程中，经历两个不同司法程序，不可避免会出现司法资源的重复消耗、时间成本的无谓增加。同时，司法实践中，案件“移不出、立不了、破不掉”的问题普遍存在，即便将程序衔接的状态优化到最好，也无法产生程序叠加效能。想让执行与破产两项制度发挥更大作用，必须突破“衔接”的制度设定。

　　二、“执破融合”的破局思路

　　执行程序与破产程序都是保障债权实现的司法程序，两者具有共同的规律性，这是两种程序能够相融共生的基本前提。将执行程序与破产程序从“单向转化、前后衔接”转变为“双向互促、一体推进”，才能充分释放叠加效能，更好发挥程序价值。

　　（一）确立平等保护债权人利益的价值理念。在“执转破”程序中，执行法官依法处置被执行人财产并分配，直到发现被执行人财产不足以清偿所有债务时，才着手启动“执转破”程序，作出“执转破”决定，中止执行程序。“执转破”程序带来的破产案件中，无产可破案件占据了相当大的比例。同样作为债权人，申请时间早晚显著影响债权清偿比例，程序上的合法性造成了实体上的不合理。将破产程序介入执行程序的时间点前移，将有效解决该问题。法官基于被执行人债务状况与整体财产情况作出预判，在财产强制执行完毕前，对符合破产条件的被执行人及时转入破产程序，扩大破产财产的范围，保障全体债权人公平、有序清偿，有利于实现实质公平，维护社会整体利益。

　　（二）实现市场主体出清与挽救相结合的双重目的。任凭资不抵债、失去盈利能力，甚至不再从事生产经营的“僵尸企业”滞留在市场中，将会占用大量社会资源。将这些执行不能且符合破产条件的被执行企业转入破产程序，促进“僵尸企业”快速退出市场，有利于释放有限市场资源，深化供给侧结构性改革，推动经济高质量发展。同时，由于“执破融合”团队的提前介入和综合预判，提前识别企业的重整价值，通过临时管理人与债权人谈判化债为股或者引入新的投资人等方式扭转局面，妥善利用执行和解、执行监管等手段，充分发挥破产制度的挽救和保护功能，则有利于一揽子解决企业债务危机，助力企业“满血复活”。

　　（三）夯实机构职能和人员配备双向融合的人力资源基础。就机构设置而言，一方面，各地“执转破”案件数量日益增多，有的地区“执转破”案件占所有破产案件的比例超过八成，但破产审判力量不足，案多人少矛盾日益突出；另一方面，“执转破”案件都经过前期执行程序，债务人财产状况清晰，破产案件办理难度较小。基于此，可以对执行局与破产部门职能进行整合，在对案件进行繁简分流的基础上，探索由执行局办理简单“执转破”案件。就人员配备而言，在执行机构内部，抽调执行法官和破产法官组成专业团队或混合合议庭，集中办理“执破融合”案件的甄别、审查、立案、审理工作。破产法官充分发挥专业优势，对破产案件的办理进行把关指导；执行法官能够得到破产审判实践的锻炼，加深对破产原因的识别、移送材料的准备、破产效益的释明等因素的理解，从而实现执行程序与破产程序的双向良性循环。

　　（四）探索快立快审快破的案件办理流程。在管辖问题上，由于终结本次执行程序案件基本集中在基层法院，因此“执破融合”案件可以以基层法院管辖为主。在移送问题上，为了防止不同法院之间的移送破产审查发生延迟拖拉、职责不清等问题，以同一法院内部移送破产为主，确有需要移送外地法院的，由高中级法院通过交叉执行，将执行案件集中到破产法院。在案件办理上，坚持繁简分流、快速高效、程序经济原则，对于债务人公司股权结构简单、资产规模不大、风险隐患较小的案件，适用简化程序办理，提升破产案件办理效率。

　　（五）发挥破产程序中执行措施的强制作用。利用执行的强制性、效率性和破产的彻底性、公平性优势，强化执行强制手段在破产案件办理中的运用。通过限制出境、拘传、拘留、搜查等强制措施进行“控人、控物、控印章、控账册”，为破产程序的有序推进扫清障碍；合力攻坚，强制接管破产企业，破解管理人“接管难”问题，保障管理人依法高效履职，促进债务人有序退出或成功重整；严厉打击逃废债，追究相关当事人的刑事责任，并依法维护债务人的合法权益；利用执行财产变现平台和规则处置破产财产，提高破产案件办理效率，实现程序效益的最大化。

　　三、完善“执破融合”制度的具体建议

　　（一）强化制度供给。在全国层面，“执破融合”仅在最高人民法院工作要点与领导讲话中出现，尚未出台司法解释及规范性文件，不利于制度的进一步推广与普及。有的地区开展“执破融合”工作，究其实质，是套着“执破融合”外衣的“执转破”。执行归执行，破产归破产，融合仅体现在了字面上，未落实到制度中，在相当程度上影响“执破融合”改革推进的实际效果。最高人民法院2017年制定《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》，对“执转破”案件的办理起到了积极的推动作用。与之相对照，建议最高人民法院在总结各地试点经验的基础上，制定统一规则、完善流程设计、规范案件办理，尽快出台规范性文件，有效推进“执破融合”改革。各地法院则应充分结合自身特点，积极探索、先行先试，为完善“执破融合”制度积累实践经验。

　　（二）建立并完善“执破融合”信息平台。与审判案件有统一的办案平台不同，执行与破产案件均有各自独立的案件办理平台，执行与破产案件信息相互独立。执行程序不了解破产法院何时受理破产案件，无法及时依法中止执行；破产程序不了解执行程序查封被执行人具体财产，无法有效指导破产管理人高效处置。同时，“执破融合”涉及不同程序之间的衔接、不同部门之间的配合，甚至不同法院之间的协调，有必要建立统一的信息平台。“执破融合”信息共享平台应当包含移送、审查、破产等各环节，通过设置程序的固定流程走向，实现“执破融合”的规范化推进。法官筛选出符合移送破产条件的企业，在依法征询当事人同意后，直接在信息共享平台启动“执转破”程序，同步通知所有已知的执行法院，保证案件信息实时共享，打通执行案件与破产案件办理的信息壁垒，降低程序运转成本。同时，探索与工商、税务等部门的系统对接，实现破产信息的跨部门联动共享，有效提升案件办理的效率和效果。

　　（三）加强府院联动。企业破产除了要解决债务清偿、财产分配、企业重整等法律问题外，还会产生一系列如职工救济安置、税费缴纳等社会衍生问题，这些问题并非法院单独能够解决，因此“府院联动”在破产审判中的重要作用日益突出。首先，积极争取地方政府支持，推动设立破产援助专项基金，保证无产可破案件管理人工作推进和报酬支付，并将专项基金的设立和使用情况作为营商环境评价的重要内容。其次，积极探索建立公职管理人制度，从司法、审计、税务等行政部门的离退休人员中返聘专业人员担任管理人，以提升管理人履职公信力，降低清理程序成本。再次，探索设立具有公共管理性质的破产事务管理机构，通过整合相关部门、单位的资源优势，有效助力危困企业救助、市场主体重整、僵尸企业退出，促进破产案件的高效办理。

　　（作者单位：最高人民法院江苏省高级人民法院）