基层强则国家强，基层安则天下安。基层治理是国家治理的基石，推进国家治理体系和治理能力现代化，需要抓好基层治理现代化这项基础性工作。法院受理案件情况是经济社会生活的“晴雨表”。诉源治理是通过对诉讼的源头控制达到基层治理的目的。能动司法理念为诉源治理更好融入基层治理提供了科学的解决路径。近年来，以“源头预防为先，非诉机制挺前，法院裁判终局”为核心的诉源治理应运而生。诉源治理是新时代“枫桥经验”在司法领域的延伸，诉源治理将司法触角延伸至基层，预防基层矛盾纠纷激化，人民法院可以通过发扬新时代“枫桥经验”，在能动司法理念的指引下将诉源治理融入基层治理，实现矛盾纠纷的高效、实质性化解。

　　能动司法理念下诉源治理融入基层治理的必要性

　　（一）诉源治理工作面临新形势

　　新时代我国社会的主要矛盾已经转化成人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在纠纷解决领域突出表现为，人民日益增长的多元解纷需求和纠纷解决不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着全面依法治国的推进，诉讼等正式路径日益成为纠纷解决的主要方式，非诉讼纠纷解决仍处于补充地位，离习近平总书记要求的“将非诉讼纠纷解决机制挺在前面”“抓前端、治未病”还有一定距离。

　　（二）能动司法理念提出新要求

　　能动司法是与新时代“枫桥经验”一脉相承的。能动司法要求法官发挥司法智慧，在审判过程中讲政治、顾大局，实现矛盾纠纷实质性解决，而不是因循于具体法律条文的字面含义，机械司法、就案办案。最高人民法院院长张军多次在会议中强调，深刻把握能动司法是中国特色社会主义司法制度的本质要求，是人民法院做实为大局服务、为人民司法的必然选择，必须牢固树立以“抓前端、治未病”、双赢多赢共赢、案结事了政通人和等为主要内容的新时代能动司法理念。

　　（三）基层治理范式面临新转型

　　习近平总书记早在2016年就曾提出，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。近年来，不少地区提出推动城市数字化转型，打造“数治”新范式。数字化治理的优势日益凸显，与数字化脱节的弊端也逐渐显现。目前，社会市域治理范式正面临着从“传统诉源治理”到“数字诉源治理”的范式转型，数字化引领范式转型，势在必行。

　　人民法院诉源治理融入基层治理的现有模式

　　经不完全统计，人民法院诉源治理融入基层治理的现有模式主要可分为两大类：诉讼内和诉讼外。诉讼内是法院围绕诉讼纠纷，在诉前、诉中或者诉讼结束后发挥司法职能作用，具体分为：个案裁判模式、多元解纷体系建设模式、司法建议模式。诉讼外是作用发挥在诉讼之外，延伸司法服务的边界，下沉基层社区，主动为基层社区工作人员及群众提供法律资源，更加能起到推进诉讼源头治理的作用，具体分为法治宣传模式、人民法庭模式、法官工作室或巡回审判（调解）工作站模式。

　　（一）个案裁判模式

　　个案裁判模式实际上是实践中使用最普遍的模式，作为国家的审判机关，法院作为司法角色本身所发挥的审判职能，是对社会市域治理的间接参与。法律本身具有评价、指引的作用，法院通过运用法律进行个案审判来回应社会市域治理的热点难点问题，贯彻国家法治思想和治理理念。

　　（二）多元解纷体系建设模式

　　多元解纷体系，即多元化纠纷解决机制形成的体系，是指一个社会中多样的纠纷解决方式（包括诉讼与非诉两大类型）以其特定的功能，相互协调、共同存在，所构成的一种满足社会主体多种需求的程序体系和动态调整，是一种注重建构司法与非诉讼程序协调互动的纠纷解决机制。（范愉著:《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第221页）在司法实践中，主要指各级法院加强对调解工作的业务指导，与司法行政机关和调解组织密切配合，有效发挥调解在矛盾纠纷预防化解中的基础性作用，推动大量矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。

　　（三）司法建议模式

　　司法建议等文件是指人民法院针对在审判工作中所发现的政府部门、社会组织、企事业单位在制度运行等方面所反映出的漏洞、短板或者类案所反映出的共性问题提出建设性的改进措施。通过撰写高品质的司法建议、审判白皮书、调研报告等形式实现对社会治理的宏观指引亦是人民法院能动发挥司法职能作用，参与社会治理系统工程的重要路径和手段。

　　（四）法治宣传模式

　　法治宣传模式，顾名思义，是以开展法律宣传、法律讲座等方式进校区、进园区、进社区普及各类法律知识，提升群众的法治理念；通过微信公众号、短视频平台等扩大司法工作的影响力；或选派法院干警直接参与到社区治理平台中，为社区治理中的各种热点难点问题提供法律支持。通过这种主动司法服务的模式将潜在的矛盾纠纷化解在源头。

　　（五）人民法庭模式

　　人民法庭在服务乡村振兴、服务基层治理和服务人民群众方面起着基础性作用。2022年中央1号文件明确提出要创建一批“枫桥式人民法庭”。创建“枫桥式人民法庭”，发扬新时代“枫桥经验”，是全面推进乡村振兴、加强基层治理、推进国家治理体系和治理能力现代化等工作的重要举措。

　　（六）法官工作室或巡回审判（调解）工作站模式

　　此种模式主要应用于未设立人民法庭的基层法院和中高级人民法院。工作室（站）承担着参与社会基层治理统一归口平台的作用与角色，也即作为内部法律资源汇集的总平台和对外衔接的总窗口。通过在重点行业、重点区域设立法官工作室或巡回审判（调解）工作站等方式，融入多元社会治理体系建设，为区域经济社会发展大局提供有力的司法服务和保障。

　　当前诉源治理融入基层治理的问题与成因

　　（一）问题

　　近年来，人民法院认真贯彻执行中央全面深化改革委员会《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》、最高人民法院《关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》，积极参与、推进诉源治理，虽取得了一定成效，但仍存在着些许问题和不足。

　　1.成效仍有进步空间

　　广义上的诉源治理，既包括法院外部的诉前治理，又包括诉内“衍生案件”的治理。法院外部的诉前治理可以通过万人成讼率来考察，诉内“衍生案件”的治理可以通过内部案件衍生率来考察，包括上诉率、申诉率、执行率、涉诉信访率等。

　　万人起诉率还有降低空间。万人起诉率，也称万人成诉率，顾名思义，是指一万个人中提起诉讼进而在法院形成案件数的比率，它是以某一行政区域常住人口和登记在册的流动人口总数为基数，以万人为单位，与向法院提起诉讼、法院受理的一审民事、行政案件总数之间的比率。万人起诉率体现的是一个行政区域内形成民事、行政诉讼案件的纠纷数量的多寡，也能反映该地区社会矛盾的激烈程度及社会治理的效果。2022年8月，中央全面依法治国委员会印发的《关于进一步加强市县法治建设的意见》提出，要推动将民事、行政案件万人起诉率纳入地方平安建设工作考核。然而，个别人口密度大的城市，其万人起诉率还有降低的空间。

　　案件衍生率依然不低。“衍生案件”是指经过人民法院初审程序作出裁判后，因上诉、申请再审、发回重审、申请执行、申诉信访等事由，衍生形成的案件。内部案件衍生率是“衍生案件”占一审案件的比率。从司法实践来看，各地法院对外部“诉源治理”探索得多，对诉内“衍生案件”治理重视不够，没有形成高效协同的治理体系。理论界对“衍生案件”治理的研究亦是凤毛麟角。然“衍生案件”的大量存在，耗费了巨大的司法资源，阻滞人民法院工作高质量运转，影响了当事人实体权益的兑现。（唐国峰 黄俊杰：《司法大数据视野下执行“衍生案件”的治理进路》，载于《上海法学研究》集刊2023年第5卷）

　　2.内部角色定位冲突

　　司法职能的边界需要厘清。传统意义上，法院具有被动型、克制性的特征，若法院过于坚持其“被动型”“克制性”的特征，在参与社会治理的过程中只满足于个案矛盾的解决，其所能够供给基层社会的法治保障实则是十分有限的，并不能完全适应国家、社会对于社会协同治理的需要。但同时，中立性是法院的本质特征，若过于要求法院与政府的协调配合，则易出现角色定位的冲突。如何厘清职能的边界，需要规则的界定。

　　部门之间基层治理资源分散。法院参与社会基层治理虽然可以总结为以上几种模式，但具体到法院内部，通常会以不同的治理方向和手段分散到法院内各个庭室。虽然在专业性方面得到了保障，但缺乏系统性的协调配合，尤其在与其他法院、社会组织或政府部门就社会基层治理对接时缺乏统一的平台，在参与社会基层治理法治化过程中呈现出资源输出无序的状态，也难以实现治理效应的最大化。

　　3.对外衔接不畅

　　法院与其他政府部门、社会组织的合作模式还需创新。在当前模式下，法院多通过与调解机构、行政部门等逐个对接解决阶段性的个案问题，却难以完全聚合形成治理的合力。在此种模式下矛盾纠纷化解的效果仅限于个案，难以实现社会治理效果的整体辐射。在大力推进多元化纠纷解决机制的背景下，虽然积累了足够的解纷资源，但在实际应用过程中却缺少对类型问题的根源探索和反思总结，也难以进一步拓展出社会基层治理类型化问题的应对举措。

　　各地、各级法院参与基层治理需要因地制宜。不同地区法院之间、不同层级法院之间，因其所处地域范围发展特点与层级职能不同，对其参与社会基层治理提出的要求也有所不同。如乡村与商圈，旧城改造与新城区发展等不同发展阶段其所要求的司法供给也应当各有侧重。又如基层法院可通过人民法庭、派出法庭等直接深入社会治理、矛盾化解的前端，而中、高级法院因其职能定位的不同则应更多地发挥平台功能，给予基层法院更明确的方向指引和资源支持。但目前，在不同地区的法院及不同层级的法院之间都尚未形成有序的配合衔接机制，基层法院缺少参与社会基层治理的资源支撑，中高级法院找不到合适的资源输出接口，此种体系化的不完善亦导致了基层治理资源的无序浪费。

　　（二）成因

　　对人民法院参与基层治理的功能认识不到位。有的还没有转变观念，仍认为法院就是坐堂问案，对诉源治理功能重视不够；有的机械性地理解考核指标，只关注数据，不会全盘考虑；有的没有发挥好更基层的人民法庭有利于深入基层的优势，法庭与院本部业务庭同质化问题明显，偏重于坐堂问案，对诉源治理功能的重视不够。

　　参与基层治理的力度参差不齐。有的中高级法院不仅能积极发挥指导作用，还成立归口平台，给予辖区基层法院更明确的方向指引和资源支持，以发挥指导作用。但有的中高级法院未能有效发挥指导作用，有的法庭积极参与基层矛盾隐患预防工作，设立村居法官工作室，但有的法庭仍偏重于坐堂问案，群众有了矛盾苗头却无处解决，最终导致对簿公堂。

　　有的法院和法庭基础设施有待加强；有的法院未将基层治理工作纳入本院考核；有的法庭信息化建设滞后于本部机关，导致群众对现代、便捷、高效的司法服务的体验感不足，等等。

　　能动司法理念下诉源治理融入基层治理的理念与路径

　　我国历来有“厌讼”的传统，不到万不得已，人民群众不愿意通过诉讼去解决问题。当前制约诉源治理的内外部因素，并非靠法院一家就能改善，是整个社会治理的问题，需要各有关单位共同研究、达成共识、形成合力、共同施策。就法院而言，如何将诉源治理更好地融入基层治理？

　　（一）搭平台建网络，以党建引领实现高效协同

　　党的二十大报告中关于“推进以党建引领基层治理”的论述，进一步明确了加强基层治理的重要抓手，要求坚持和加强党的领导、夯实党长期执政的组织基础，推进基层治理体系和治理能力现代化。党建引领是基层治理的根本基础，诉源治理融入基层治理也必然要在党建的大平台下开展。笔者认为，建立参与社会基层治理的党建平台，将其作为内部法律资源汇集的总平台和对外衔接的总窗口，并通过该平台主动联动法院、政府或者社会组织建立党建联盟，或法院主动加入其他区域党组织等模式，对于打破各部门条块分割，形成一体化联动的基层治理工作体制，更好地融入党委领导的基层治理体系，大有裨益。

　　在已经搭建的平台基础上，根据各地法院的实际情况，增强纵向维度上的高、中、基层法院之间以及横向维度上不同基层法院、法院与其他部门、社会组织等的协同意识与合作机制。纵向维度上，应充分发挥不同层级法院的职能定位作用。高级法院可进行总体设计和调研指导、中级法院则发挥承上启下的平台枢纽作用，探索基层治理样本发挥示范作用，同时汇总辖区法院基层治理热点或难题，向上传递寻求优化或解决方案。而基层法院则真正扎根基层实现司法资源前移、司法服务功能前移、纠纷化解效果前移。横向维度上，在根据社会基层治理法治化的实际需求有所区分和侧重的基础上，可构建跨法院、法院与其他部门、社会组织之间的合作平台，通过网络互联、项目对接、合作协议等多样化的正式或非正式合作机制，形成不同主体的有效沟通、相互配合，通过精细化分类对接、差异化的服务内容，实现“帕累托最优”。

　　（二）坚持好发展好新时代“枫桥经验”，以能动司法实现纠纷的高效化解

　　针对外部万人起诉率还有降低空间的问题，一是应主动依靠党委政法委领导，积极融入党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。建立健全“区、街镇、村居”三位一体的万人起诉率考评机制，倒逼地方加强机构建设、人员配备和工作保障，真正调动源头力量加强源头治理。二是应加强宣传引导，积极培育非诉解纷理念。一方面，新时代调解工作最贴近群众、贴近一线，调解过程本身就是法治宣传的过程。另一方面，充分利用新媒体扩大治理资源辐射效能，运用公众号推送各类案例评析及普法文章并提供在线答疑。

　　针对内部衍生率依然不低等问题，一是抓实案件质量源头治理。在贯彻立案登记制的同时，应甄别遏制恶意诉、虚假诉、重复立、拆分立等滥诉乱立、冲高收案等现象。建立健全移送管辖与立案庭会商机制、移送错误考核机制，从源头上减少诉讼衍生案件。二是健全调解协议执行保障机制。司法确认是保障调解协议效力、维护调解权威、促进有效调解的重要制度。张军院长在2023年10月全国调解工作会议上强调，要进一步畅通协调协议司法确认程序，推动建立司法确认对接线上平台，实现调解协议司法确认快立快办，充分发挥法院专业、权威、可强制执行等优势，形成覆盖全面、衔接紧密、运转顺畅的保障机制。三是避免程序空转。树立“立审执一体化”的工作思路和穿透式的审判思维，重视一审服判息诉率、案件调撤率、调解案件自动履行率等质效指标的持续改善。

　　（三）强化数字赋能，以智慧法院建设推动基层治理

　　发挥好数字法院建设的杠杆效应，以法院自身丰富的案例资源，通过对相关案例数据的收集整合和对比，实现对社会矛盾问题的了解和把握，从而将有效的司法资源更有针对性地投入到社会基层治理工作。一是需要提高思想认识，凝聚共识。数字法院建设是司法领域实现全面数字赋能、提升司法质效的一场重塑性变革，是理念、制度和机制的根本性改造。信息技术在法院多元解纷等方面具有十分广阔的应用前景，因此可尝试通过社会治理类的智慧化建设来提升治理效能。二是研究亮点工作。智慧法院建设需要具体的工作抓手，目前各地法院纷纷进行了探索实践。如，S直辖市法院将审判监督管理大平台作为数字法院建设的核心，将场景应用作为核心中的核心，以数字“小切口”助力审判质效提升。Z省打造“全域数字法院”，全力打造“线上线下深度融合、内网外网共享协同、有线无线互联互通”。三是需要形成工作合力。数字法院的建设是一项系统工程，更要坚持系统思维，一体推进。各职能部门需要强化责任担当，明确分工、各司其职，协同配合、形成合力，让个案通过数字“小切口”更好地撬动基层“大治理”。

　　（作者单位：上海市第二中级人民法院）