随着社会经济的不断发展，政府引导基金在地方产业升级和科技创新方面逐渐发挥举足轻重的作用，助推芯片、新能源、人工智能、生物医药等新兴产业进一步实现集聚发展新格局。2023年以来，多地组建了千亿规模的引导基金，涉及的法律纠纷和问题也值得关注。据此，上海金融法院成立课题组对2020年至2023年上半年涉政府引导基金案件的审理情况进行了专题考察。

　　一、基本情况

　　1.案件数量相对较少。根据中国裁判文书网查询的结果，自2020年至2023年上半年，涉及政府引导基金的一审民商事案件共95件，各年度案件数量较为均衡，而同一时段涉及基金的一审民商事案件数量达20万余件。原因在于根据财政资金保值增值的目标，政府引导基金在选择投资路径时，一般会偏好较为稳健的策略，降低了纠纷发生的可能性。而且，政府引导基金项目涉及地方政府与当地企业的关系，纠纷多通过非诉讼途径解决。

　　2.起诉缘由较为集中。该类案件中，涉借款纠纷40件（含民间借贷纠纷、金融借款纠纷等案由），涉股权回购纠纷38件（含股权转让纠纷、股东出资纠纷等案由），共占全部案件的82.11%。被投资企业未按约定归还借款或履行股权回购义务是原告起诉的主要原因。此外，还有因被投资公司未按约定用途使用引导基金导致的合同纠纷、基金管理公司履职过程中发生争议导致的服务合同纠纷等。

　　3.原告主要为政府引导基金一方。从诉讼主体分析，政府引导基金一方作为原告起诉被投资企业或基金管理公司的案件共87件，占全部案件的91.58%；政府引导基金一方作为被告的案件共5件，其中4件结案方式为原告申请撤诉，1件为驳回原告的诉请；政府引导基金一方作为第三人的案件共3件。

　　4.政府引导基金一方胜诉比例较大。从裁判结果分析，因借款纠纷和股权回购纠纷提起的78件案件中，除2件裁定撤诉、1件认定案涉合同无效外，其他案件法院均支持了政府引导基金一方的诉请。其余案件中，除1件合伙纠纷案件外，其他案件政府引导基金一方均为胜诉方。

　　二、问题分析

　　1.引导基金运行偏离股权投资。为更好发挥引导社会资本效用，政府引导基金投资原则上为股权投资，与被投资企业共享利益、共担风险。但调研发现，部分投资基金比较依赖借贷路径，如通过向企业提供借款的形式进行投资；有些项目形式上符合股权投资特征，但在投资协议中约定了股权回购条款，如在某股权回购纠纷中，投资协议约定将262.5万元引导基金投入某公司后，引导基金一方取得某公司20%股权，某公司应当以年收益率5%的标准支付固定收益，并在三年后回购股权，通过投资退出机制的约定，股权投资演变债权工具，投资款变为低息贷款。

　　2.引导基金投资产业领域有待优化。政府引导基金作为新的产业政策工具，主要投资领域应聚焦于战略新兴产业。但调研发现，涉及投资光伏新能源、生物医疗、机器人制造、新材料制造等高新产业的案件仅占12%左右，其他多数案件的投资领域包括旅游文创、畜牧养殖、快递物流、餐饮服饰、影视娱乐等行业。如在某案件中，政府引导基金投资某快递公司，以借贷的形式，根据快递包裹发单数量，给予每单补贴1元，这表明一些地区存在缺乏高新产业公司、投资领域受限的问题。

　　3.部分引导基金使用成本较高。政府引导基金以发挥财政资金的杠杆放大效应为目的，通过基金引导，吸引社会资本参与相关产业投资，盈利并非引导基金目的。故引导基金在投资协议中并不额外约定利息或仅约定较低利息。但部分案件中，政府引导基金一方通过“基金占用费”“采购溢价款”等名义收取了7%至10%左右的息费。此外，还存在“转贷引导基金”，即向资金周转暂时遇到困难的民营中小微企业提供短期融资融通服务，帮助按期还贷、续贷，但利息较高。

　　4.引导基金运行易受不当影响。政府引导基金是以市场化方式使用财政资金的探索，由于相关部门在专业知识方面的不足，往往较为依赖市场化的基金管理人。实践中，一些政府会以成立投资委员会或者约定一票否决权等形式保留管理的权利，可能出现不当影响引导基金社会化高效运行的情况。如在某合伙协议纠纷中涉及通过私募基金形式运作政府引导基金，其中作为有限合伙人的政府引导基金一方联合其他有限合伙人将作为普通合伙人的管理人除名而引发纠纷，最终该除名决议被判无效。

　　三、对策建议

　　1.完善引导基金市场化运作。要落实共享收益、共担风险的原则，充分发挥市场化基金管理人的作用，聚焦高新产业，坚持股权投资，进一步发挥引导社会资本的作用。

　　2.加强专业化人才队伍建设。要根据政府引导基金运行特点，加强政府相关部门选人用人机制改革，制定更具吸引力的人才政策和更加灵活的薪酬机制，提高引导基金相关部门的专业化水平。

　　3.丰富引导基金退出机制。要充分利用各种产权交易平台，完善国有资产评估机制，进一步丰富符合政府引导基金投资特点的国有资产退出机制。

　　4.践行能动司法柔性化解纠纷。要积极践行能动司法，加强审判能力建设，以高质量的审判服务经济的高质量发展。加强与政府相关部门的协同治理，柔性化解矛盾纠纷，力争取得更好社会效果。

　　（课题组成员：王  鑫  葛少帅  余甬帆）