官牙制建立背景：市场开放后政府通过牙行加强工商业掌控

　　由汉至唐，政府通过“市制”管理市场交易行为。中唐以后，“市制”解体，市司官员愈加难以管制市场。两宋至明初，政府通过“编番行役制”加强对民间工商业者的掌控。牙行和其他行业民间工商业者一同编入商行，协助政府时估、合买。由于牙行在市场上居间提供各类交易服务，降低买卖双方交易成本，其重要性愈加突显。在商业发达的城镇，牙行数量随着外来客商和买卖商品数量增长而增多，当地政府因此加重了牙行在时估、合买中的责任。政府将官牙纳入“诸物行人”范围，通过发布一些针对牙行的法律规定，逐步建立官牙制，以官牙代替政府进行时估、合买、征税和市场管理等。南宋时，已有地方官在本地实施官牙制，元代承袭南宋发展，赋予官牙代理收税和认证契约两项功能，明初在此基础上进一步发展，首次将官牙制列入大明律市廛章中通行全国。官牙制的建立主要有三层考量：通过牙行时估以利政府合买，维持市场价格稳定；由牙行代收买卖双方交易税，监督商人是否逃漏税款，降低政府征税成本；将牙行纳入认证契约合法性的法定程序，保障契约执行，减少市场交易过程中的纠纷和诉讼。

　　政府通过官牙制对市场实行间接管理

　　（一）官给牙帖设置准入门槛

　　唐代已开始区分官、私牙人活动，并对牙行颁布相关法律规范。明代沿用宋元牙行登记设立制度，并在此之上进行细化和改进，将牙行规范列入全国性法规，专章专条进行规定。“私充牙行埠头”律文为《大明律》所新创，也体现了明政府对官牙设置的门槛和期限。《大明律》“私充牙行埠头”条对主体范围和主体资格都有明确规定，即“城市乡村诸色牙行及船埠头”范围中的“有抵业人户”，必须有家业“可抵客货”。此因“有抵业人户”多重信守诺，注重维持声誉，即使不守信用，也有家业作为担保，不易使客商亏折。“抵业人户”要达到官牙的标准，一般是在本地经营较久、有根基的牙行，这使官牙具有本土化的特征。据《莆阳谳牍》记载，有的地方甚至直接规定：“凡开铺作牙具令地方人自为”。官牙这一特征有利于政府实现征税和市场管理。有根基、威望的牙行，在当地市场可起到一定“压舱石”的作用，可以保障政府实现部分公法职能。符合主体资格后，牙行需“官给印信文簿”，方可营业，此后还需建立经营台账，在簿中附写“各客商船户住贯、姓名、路引字号、物货数目”等信息，“每月赴官查照”。为了让官牙按期纳税，防止有根基的官牙独大失控，政府对牙行营业许可设置有效期，如《宝坻政书》记载了换帖时间，“过秋成纳谷一石，即换新帖，以来年凭据，不愿者即缴帖”；康熙四十五年，新增例文规定“凡在京各牙行领帖开张，照五年编番例，清查换帖”。此外，政府通过公权力保障“官给牙帖”制度的实施，禁止私充牙行，“私充者，杖六十，所得牙钱入官”，并对包庇隐瞒的官牙埠头采取连带责任，“官牙埠头容隐者，笞五十，革去”。

　　（二）增修例文加强牙行监管

　　明清政府将民间牙行转为官牙的目的之一，是通过牙行这一半官方中介机构辅助管理市场，分担行政管理压力。但为了防止官牙权力过大阻碍市场发展，明清市廛例增修重点在于约束牙行市场管理职能。邱澎生研究明清市廛部分的律例时发现，律文内容虽未做实质性变更，但在例文方面有不少补充规定。约由明成化、弘治年间开始，至清代道光年间，至少陆续增删过二十六条例文以辅助市廛律的运行，特别集中在“私充牙行埠头”“市司评物价”“把持行市”等三项条文内，用以补充市廛律应用于实际案例的不足。其中，二十四条例文的增修与保障市场公平交易有关：1.“私充牙行埠头”部分增订八条例文，市廛例在明初额外补充确立了“清查换帖”的编番牙行制度和“顶冒朋充、霸开总行”的专门例文。2.“市司评物价”增订四条例文，加强京城米铺米牙的粮价管制，限制京城米石外出，防止囤积居奇。3.“把持行市”新增十二条例文，特别增加了对牙行非法交易行为的处罚，禁止“贩鬻之徒”、特权人物“通同牙行共为奸计”阻碍市场交易，并明确了“用强邀截”为“把持行市”的行为方式。对牙行“用强邀载客货者”按照行为犯处理，“不论有无诓赊货物”均问罪。乾隆二十三年，专门增例规制“牙行侵欠控追之案”，“设计诓骗侵吞入己”按照计赃治罪。这些例文变化体现明清政府重视保障客商财货安全，维护市场交易公平，根据实际情况对市场管理法规进行调整，强化牙行监管，禁止官牙勾结包庇、监守自盗，利用地位优势破坏市场秩序。

　　（三）注重防范惩治不良牙人

　　明清市场中有不良牙人坑害交易双方，谋取个人私利，进行多种不法活动。除了牙人个人素养和道德水平低之外，与牙人身世背景也有关。《客商一览醒迷》第一节《商贾醒迷》中记载“父聚兮，子骄必欺”“轮宝如同打劫，独任尚顾门风”“夫妻至好，饥寒未免埋怨”等内容可以反映出，在世代担当牙人的家庭中，子孙往往比祖父成为不良牙人的数量多；合伙开行每个成员轮年管事要比独自开行易于成为不良牙人。从明清对市廛章律例的增修可见，政府主要从四方面规制不良牙人。一是对官牙特许居间商资格设置有效期。在京各牙行一般五年要进行一次编审，如发现法律规定的不法行为要“问罪枷号一个月，发附近充军”，对“子骄欺客”“轮宝打劫”等破坏市场秩序的牙人进行动态清理。二是列举不良牙人行为。《大清律例》明确规定了“顶冒朋充，巧立名目，霸开总行，逼勒商人，不许别投，拖欠客本，久占累商、强邀截客”等十余种禁止行为，并进行相应惩处。三是设置专人定期管束。官府要求牙人“每月赴官查照”，在店簿中附写来往交易信息，由兵马司或有司属押讫。此外，《明太祖实录》载，洪武元年十二月，朱元璋曾下令，命在京兵马指挥司并管市司，每三日一次对牙行进行检查。四是加强属地官员监察。明清政府除了防范不良牙人行为，对地方官员收赃枉法、失察徇纵等责任进行追究，还专门对“各衙门胥役”“更名捏行，兼充牙行”的行为予以打击，旨在防范地方官府监守自盗，与牙行勾结形成地方保护，扰乱市场秩序。

　　从官牙制的发展看明清政府市场监管机制

　　（一）政府通过行政发包委托半官方机构行使职能以降低监管成本

　　秦汉确立了郡县制，建立了属地化的行政发包制，这是在治理成本和收益间进行精心权衡与选择的结果，为历朝历代所效法。中央政府采用逐级发包的方式将政府职责和职权向下转移给地方政府，一方面节省直接监督基层政府成本，另一方面有力限制了行政机构数目和人员规模，减少赋税需求。这套制度较好地平衡了集权与分权的内在矛盾，建立了一套通过发包分权节约组织和监督成本的行政思维。随着市场规模的扩大，政府需要对数量繁多的商户进行征税和管理。在属地化行政发包制的影响下，明清政府因治理能力有限，无法准确及时掌握商户信息，需要借助地方力量进行征税和管理。基层地方政府效仿中央，将部分行政权力发包给具有一定官方性质的组织，每个代理政府的组织具有清晰的边界，掌握所辖情况，并监督和管理交易行为。牙行在市场替买卖双方说和交易并抽取佣金的居间特性，恰好能使政府掌握市场交易情况，提高征税效率。牙行要收取佣金，就必然能掌握买卖双方的价格和成交金额，这种居间营业特性便于牙行代替政府征收交易税，并监督商人是否逃漏税款。为了调动牙行的积极性，官牙制便随之产生。牙行向政府领请“牙帖”开业，这便获得了合法化的官方背景。政府赋予并保护牙行一定行业和区域的经营垄断权并让渡部分监管权利，作为交换，牙行要向政府交纳牙税，替政府办事。官牙制将牙行完全引入政府行政体系当中，商牙间的平等民事关系转变为行政隶属关系，政府对市场的直接管理转变为间接管理。牙人不包括在政府人员定额内，大大减少了政府监督和决策成本，而相对清晰的责任边界让行政责任容易落实，官府能够按照“谁主管，谁负责”的原则，快速准确地追究相关牙行牙人的责任，并通过牙行协管市场，延伸监管触角。

　　（二）政府利用乡绅文化实现区域自治并对垄断霸权进行规制

　　中国乡村长期以来推行宗法制，乡绅作为政府管理在基层的延伸和补充，有序管理个体和家族内部事物，负责征敛赋税等乡村事务管理，宗族变成一个县级以下基层自治组织。官牙在一定区域市场内有较高的地位和话语权，呈现了类似乡绅的身份地位。首先，官牙是“有户抵业者”享有一定的声誉和信誉，牙行长时间呆在市场具有权威，担保和见证双方交易，为买卖双方所信赖。其次，牙行被政府纳入认证契约合法性的法定程序中，如果买卖双方产生纠纷，会因认可牙行中立、权威的地位而先向牙行求助。再者，牙行参与整个交易过程，对市场足够了解，当政府制定政策时会询问其意见。牙行在市场的多重身份地位，使其具有了市场中的“乡绅”属性，能够在一定程度上实现市场区域自治，大大简化了县官的工作。但牙行并非简单服从政府指示的行政代理人，其居间特许经营权为垄断交易、居间欺诈、强买强卖、贱入贵出提供了徇私前提。牙行垄断交易特权在明代末期较为严重，存在霸道拦抢、欺诈客商等现象。如《天下郡国利病书》载，明末嘉定县“每岁绵花入市，牙行多聚少年，以为羽翼，携灯拦接，乡民莫知所适，抢攘之间，甚至亡失货物”，甚至有狡诈牙人“多用赝银溷杂贸易，欺侮愚讷”，使客商“空腹而往，恸哭而归，无所告诉”。《明清苏州工商业碑刻集》中记录了苏州南濠一带的牙行还有“罔兴垄断之举，遂行招揽”“一遇客航扬帆而来，蜂拥其船，指称某行领”等强行代销行为，为此苏州知府颁布禁令，“凡客货商船，任其自投”，并立牌警示。这与官牙合法获取的垄断地位不无关系，且官牙因带有“乡绅”属性，地位独特且具有一定不可替代性，政府对牙行依赖日深，官牙多半不是普通平民，和高官显要有密切关系，即使法律禁止官牙的违法行为，但在执行上因官牙社会关系复杂，时常无法对其进行惩治。

　　（三）通过严刑峻法和商会组织抗衡特权霸市势力

　　明清时期，有不少“奸牙”表面上是牙行，实际为“势豪之家”“王、贝勒、贝子、公、大臣、官员家人”等特权人员。这些人经常实施暴力掠夺、霸占要地、倚势欺凌等恶行且屡禁不止，严重阻碍了市场的正常运行，明清政府不得不采用严刑峻法，严处扰乱市场的特权人物以示震慑。明弘治年间对诓赊客商财货的“牙行和无籍之徒”处以枷号、监追；增加“凡捏称皇店”例文，提高刑罚程度，这种做法，不是发生在明初的“榜文峻令”时代，反而是在法令松弛的明代中期后，可以说明特权霸市情况之严重，政府必须严管以平民愤。清政府在市廛例增加了更多相关条文，康熙六年新增《把持行市》例文，对“内府人员家人及王、贝勒、贝子、公、大臣官员家人，领本生理霸占要地关津,倚势欺陵，不令商民贸易者”，“将倚势欺陵之人拟斩监候”，同时对内府人员家人及王以下大臣官员家人，王、贝勒、贝子、公失察者，大臣官员失察者等相关人员均规定了惩治措施，刑罚之严可见一斑。但牙人以官府之人为靠山，惩治起来极为不易，康熙年间江南巡抚余国桂在《严禁打降移文》中说：“倚靠势力为城社，结连衡蠹为腹心，彼既恃有护身之符，尚何畏乎三尺之法。”为了抵制“奸牙”，商会通过协力合作或借助官府进行自我救济以抗衡“奸牙”。如山西在北京建有河东烟行会馆，乾隆时,由于“易州烟庄牙偿为纤,行中不通交易者几乎经年”（《明清以来北京工商碑刻选编》），后来靠会馆力量与牙行交涉终于获胜。山西颜料会馆碑记载了山西在北京营销桐油的商人，通过会馆借官府之力限制了牙行的勒索。洛阳潞泽会馆《老数目志碑》记载了嘉庆十九年（1814年）潞泽会馆以商团名义，向当地税收部门交涉减少梭布税收，历时一年，潞泽商人胜诉。商会通过自行组织力量维护同乡或同行商人利益，在对抗牙行朘削上发挥了一定的作用。可见，在法律执行受阻时，民间行业组织能够起到一定的兜底作用，是市场治理中不可忽视的力量。

　　（作者单位：华东理工大学法学院）