导读

　　小到各类合同、大到各级国家机关公文，无处不需要用印，但小小的一枚印章，却在江苏南通引发了一场事关公平竞争权保护的行政诉讼。公平竞争是市场机制的核心，依法平等对待各类市场主体，保障竞争机会均等、竞争手段公平，更是加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场的应有之义。那么，行政机关能否采用政府采购合同的方式，指定特定供应商为新开办企业提供印章刻制服务，又是否会损及市场其他主体的公平竞争权呢？近日，江苏省南通市中级人民法院对一起政府采购合同纠纷案作出终审判决，确认被诉的政府采购合同无效。宣判后，南通市印章行业协会向南通中院赠送了一套两枚“印证公正”印章和一面锦旗，称赞判决“维护了公章刻制业从业人员的公平竞争权，印证了对公正法治的不懈追求”。

　　财政出资为新开办企业刻制印章

　　2020年9月，江苏省如皋市行政审批局决定由财政出资，为当地的新开办企业提供印章刻制服务，经初步测算，年采购印章刻制量在5000套左右。9月21日，如皋市行政审批局委托当地公共资源交易中心在交易平台发布了竞争性谈判公告，但交易中心又在9月25日8时40分以“采购需求调整等原因”中止了项目采购活动。当日19时34分，交易中心重新发布了“如皋市新开办企业印章刻制服务竞争性谈判公告”，并在9月27日20时30分发布了“更正公告”。10月12日，如皋市行政审批局最终分别与3家中标单位签订了政府采购合同。

　　双方在合同中约定，印章刻制金额为100元/套（包含光敏材质企业名称章、法定代表人名章、财务专用章、发票专用章各1枚）；服务期限为2020年10月12日至2021年10月11日；因人为因素未能按合同规定完成印章刻制，或所刻印章不符合规定质量要求的，或不服从如皋市行政审批局的管理和指导的，如皋市行政审批局有权暂停执行合同或终止合同；供应商可以在服务大厅承揽其他自费印章刻制业务；合同期满后，经考核优秀的供应商可以续签合同。

　　2021年2月1日，双方重新签订了政府采购合同，对印章的型号、规格、品牌的约定进行了变更。

　　据了解，行政机关通过政府采购为新开办企业提供印章刻制服务，这种做法在各地十分普遍。之所以如此，主要是缘于对营商环境考核中“企业开办耗时指标”的应对。为了应对这一竞争指标耗时的“不可控”因素，有的地区索性将印章刻制服务“请进”政务服务大厅，明确印章刻制必须现场半小时内完成，“企业开办耗时指标”也因此从耗时数月、数日的竞争，演化为按小时计算的“白热化”竞争。

　　未中标印章企业提起行政诉讼

　　早在招标过程中，如皋好运来刻字社等多家当地的印章单位就提出质疑，认为项目招标采购违法。如皋市行政审批局则答复，采购活动不违反法律规定。

　　2021年1月，如皋市通诚刻章服务部取得了印章刻制的《特种行业许可证》，认为如皋市行政审批局签订政府采购合同，指定由3家供应商为新开办企业提供印章刻制服务，实质是将本地区新开办企业的印章刻制经营权全部分配给中标单位，剥夺了未中标供应商的印章刻制经营权，导致未中标供应商的印章刻制业务量减少70%以上，并对如皋市通诚刻章服务部在当地开展印章刻制业务造成了实质影响，遂于2021年6月提起行政诉讼，请求撤销如皋市行政审批局与3家供应商签订的政府采购合同，并立即停止3家供应商在政务服务大厅从事印章刻制业务。

　　如皋市行政审批局辩称，被诉政府采购合同的内容不涉及行政法上的权利义务，并非行政协议，并且当事人未经质疑、投诉程序，也不得提起行政诉讼。政府采购合同中约定中标供应商进驻政务服务大厅提供窗口服务，是出于提升企业开办服务便利度的合理要求，如皋市行政审批局无权禁止中标供应商在大厅承揽其他刻制业务。该合同内容并未影响到通诚刻章服务部的市场公平竞争权，将每套印章价格调整为固定价100元，未损害刻章企业的合法权益。请求对原告的起诉予以驳回。

　　3家供应商则认为，其严格按要求提供材料，在被诉政府采购合同的签订和履行中不存在任何违法行为。

　　据了解，早在2018年，国家有关部门就对行政机关为新开办企业提供印章刻制服务、压缩企业开办时间有过明确要求。根据国务院办公厅出台的《关于进一步压缩企业开办时间的意见》和市场监管总局等五部门出台的《关于持续深化压缩企业开办时间的意见》，各地应当在办理企业登记事项的行政服务场所或者共享平台上公布印章制作单位目录，确保实现用章单位在线选择本地区所有印章刻制企业，申请人自主选择印章制作单位。上述意见同时还明确规定，严禁指定印章刻制企业刻制印章，避免形成隐形垄断。

　　终审判决确认政府采购合同无效

　　一审法院认为，如皋市行政审批局未设置不合理的市场准入条件，不构成排除、限制竞争，但政府采购招标和合同签订过程中“朝令夕改”，缩短了潜在供应商的响应时间，程序违法，且允许中标供应商占用政府资源从事其他印章刻制业务违法，不符合法律规定，遂判决撤销合同双方先后两次签订的6份政府采购合同，并责令立即停止履行合同。如皋市行政审批局和3家供应商均不服，上诉至南通市中级人民法院。

　　南通中院二审认为，被诉政府采购合同具有明显的公共利益指向和行政职权因素，属于行政诉讼法和司法解释规定的行政协议，属于人民法院行政诉讼的受案范围；基于政府采购合同的订立和履行可能会影响到被上诉人如皋市通诚刻章服务部的经营状况，如果仅允许合同相对方利用政务服务大厅这一公共资源经营印章刻制业务，将对包括被上诉人在内的其他印章刻制单位的公平竞争权产生影响，被上诉人具有本案原告主体资格；对错过采购程序但因采购合同履行导致公平竞争权受到影响的行业主体，在符合其他起诉条件并提供相应的证据表明公平竞争权确有可能受到政府采购合同不利影响的，行政诉讼应当承担兜底救济功能，本案不属于政府采购法第五十八条规定的行政先行处理情形。因此，上诉人如皋市行政审批局认为本案不符合起诉条件的意见不能成立。

　　对于被诉政府采购合同是否损害行业主体公平竞争权的问题，政府采购活动应当依法平等对待各类市场主体，有多种政府采购方式或者服务方式可供选择的，应当选择有利于增进公平竞争的方式，维护市场在公共服务领域资源配置中的决定性作用。如皋市行政审批局未严守职权法定的行为边界，签订政府采购合同妨碍了市场主体双向选择商品和服务的权利，限制了市场主体确定商品和服务价格的权益，剥夺了市场主体竞争交易的机会，损害了市场主体交易地位的平等，对当地印章刻制行业的市场公平竞争秩序带来明显不利的影响。被诉政府采购合同明显违反政府采购法、反垄断法、优化营商环境条例等法律法规的精神实质，同时也违反了国务院办公厅、国家市场监督管理总局等五部门政策文件的具体要求，不具有合法性，损害了通诚刻章服务部以及其他潜在市场主体的公平竞争权。

　　鉴于被诉政府采购合同属于重大且明显违法的行政行为，应当确认无效，一审法院认定采用竞争性谈判方式对新开办企业印章刻制服务进行集中采购符合法律规定，以及在判决撤销的同时一并责令停止履行合同，均属适用法律错误。同时，一审将效力已经废止的部分合同一并撤销，亦属不当。

　　据此，南通中院当庭宣判，撤销一审判决，改判确认被诉政府采购合同无效。

　　■裁判解析

　　政府采购合同不得妨碍市场公平竞争

　　印章虽小，却成为撬动公平竞争权保护的一个支点。本案是一起保护印章行业市场主体公平竞争权的典型行政案例。涉诉行政机关通过签订政府采购合同，指定供应商从事当地新开办企业的印章刻制服务，并允许进驻政务服务大厅经营其他印章刻制业务，实质构成指定供应商的独家垄断经营，破坏了行业公平自由的竞争秩序，侵犯了其他供应商的自由竞争权和机会平等权。

　　二审判决指出，行政机关的行政活动应当恪守职权边界，不得损害市场主体公平参与市场竞争的权利。企业开办需要印章刻制的市场服务，新开办企业有自主选择交易对象的权利。印章刻制单位需要通过公平竞争获得市场交易的机会。无论是新开办企业的自主选择，还是印章刻制单位之间的竞争，均应当通过市场因素自主调节。如皋市行政审批局决定为新开办企业提供印章刻制服务无可厚非，但通过被诉政府采购合同的方式，将印章刻制的交易机会完全赋予特定单位，不符合有关法律规定精神，损害了包括通诚刻章服务部在内的其他印章刻制主体的公平竞争权。

　　公平竞争是市场机制的核心，其保障竞争机会均等、竞争手段公平。根据优化营商环境条例的规定，国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，加强和规范事中事后监管，着力提升政务服务能力和水平，切实降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社会创造力，增强发展动力。因此，行政机关在实施政府采购过程中，应当秉持行政合法性与竞争合理性双重原则，既要考虑招标投标和政府采购合同订立的程序合法性，更要关注政府采购合同内容以及合同履行的实体合法性。行政机关制定招标投标和政府采购规则、订立政府采购合同，违法限定或者指定特定的品牌和供应商，以不合理的条件排斥潜在的经营者进入相关市场，妨碍市场选择、限制市场定价、损害市场主体交易地位、剥夺市场主体交易机会，属于滥用行政职权排除、限制市场竞争，人民法院依法应当纠正。

　　■专家点评

　　司法保护公平竞争权

　　清华大学法学院教授、博士生导师 何海波

　　三家印章刻制单位诉如皋市行政审批局案是一个“小案件”，却是法院保护公平竞争权的一个新标杆。

　　我国宪法确立实行社会主义市场经济已近20年。今年，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》进一步要求，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。政府在提供行政服务过程中，如何尊重和保障行业内的公平竞争，切实发挥市场在资源配置中的决定性作用？目前在有些领域，尚缺乏明确规则。如果地方政府为提升办事效率，把少数几家印章刻制单位引入政务服务大厅，就是变相指定了印章刻制服务。由于印章刻制行业技术手段相近，市场容量有限（新开办企业的印章刻制又占了大头），上述做法人为干扰了印章刻制单位之间的竞争，对没有进场的印章刻制单位造成了严重损害。南通的这起案例启示我们，政府为新开办企业提供延伸服务是好意，但必须注意维护企业之间的公平竞争秩序，防止好心办错事。

　　公平竞争是市场机制的核心，保护公平竞争权是保护市场经济秩序的重要方面。对公平竞争权的保护，需要行政执法机关乃至立法机关的共同努力。南通的这起案例为公平竞争权保护树立起了一根法律的标杆，值得作为今后学术讨论的一个典型案例，也值得作为反不正当竞争执法的一个重要参考。

　　（高 鸿 殷 勤 王博然 古 林 文/图）