2021年9月，最高人民法院印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（以下简称《试点实施办法》），开启了以优化完善四级法院审级职能为目标的改革。此次改革的主要内容之一是配套完善案件提级管辖机制，推动具有普遍法律适用指导意义或者关乎重大国家利益、社会公共利益的案件，以及可能存在“诉讼主客场”现象的案件，交由较高层级法院审理，实现审判资源、案件结构与四级法院职能定位科学匹配。

　　自启动以来，改革试点工作已取得阶段性成效，但也出现一些问题。比如，有的法院适用提级管辖制度的动力不足，往往只愿意把疑难复杂或者容易引发信访问题的案件上调转移。有的法院认为某些案件的提请程序操作性不强，“重大国家利益”及“新类型且案件疑难复杂”案件的识别上不容易准确把握，实际操作上存在困难。有的法院存在“用与不用一个样”“用过之后怎么办”等不当认识。也有法院认为需要建立配套有效的考核激励和成果转化机制。笔者认为，这些问题需要在准确把握《试点实施办法》精神、深入挖掘提级管辖制度功能价值的基础上，清楚认识问题根源，找到切实有效的应对办法。

　　一、职能定位背景下提级管辖机制的功能阐释

　　1.统一裁判尺度。随着我国经济、社会以及科技的高速发展，不可避免地衍生出了诸多新类型的案件，囿于法律规定固有的滞后性和概括性，类案异判、尺度不一的问题大概率会显现并发酵，成为制约裁判权威的重要因素。上级法院有针对性地进行调查研究、精准地适用提级管辖，可以有效实现统一裁判尺度、统一法律适用的目的。从各地适用提级管辖的案件情况来看，大多数案件也都属于在社会发展过程中出现的新问题、新纠纷。例如，山东省提级管辖首案是涉安装使用汽车充电桩的纠纷，充电桩的安装和使用可能涉及电缆线路规划设置、小区公共用电负荷、业主相邻权、地下公共空间安全等小区公共利益，是新能源汽车的普遍推广所产生的新型纠纷。还有一些纠纷类型虽然不是新技术、新生活方式引起的，但因法律适用存在争议，属于疑难案件，也有必要提级管辖。例如湖南省提级管辖首案涉及借名炒股、证券市场强制平仓亏损后责任由谁承担的问题，该案标的额大、案件类型新、法律依据不明确，因此报请提级管辖。由较高层级法院审理这些案件可以较好地实现省域或市域范围的裁判统一。

　　2.破除“主客场关系”。基层法院在审理一些有重大影响的民商事案件及行政案件时，可能会受到地方行政权力的干预或者地方保护主义、人情因素的困扰，容易造成案件的久拖不决甚至是裁判不公。即使法官顶住外部压力作出了公正判决，当事人也可能不理解判决结果，对法院、法官的公正性产生质疑，进而可能导致纠纷处理不彻底，影响社会稳定。提级管辖可以在减少行政权力干预、保障法院依法独立公正行使审判权等方面发挥重要作用。例如山东省烟台市的一件提级管辖案件，系当事人主张当地公安机关作出不予调查处理的行政行为违法，山东省烟台市中级人民法院认为该院作为一审法院有助于案件公正审理、打破诉讼主客场，因此作出提级管辖的决定。此类案件的提级管辖，有效地化解了当事人的心结，为案结事了提供了更加客观的前提和基础。

　　3.优化审判权力运行。现行管辖制度下，案件标的额是确定级别管辖的重要尺度。实际上，诉讼标的额小不一定意味着法律适用就简单，而应当着重从新类型、法律适用难点较为集中等角度确定提级管辖的必要性。提级管辖的实效应当是将疑难案件上移，也保留少量案件向更高层级审级寻求救济的机会。因此，加强提级管辖的适用不仅与审判重心下移的改革不相矛盾，而且恰恰与审判重心下移形成的审判权力运行格局相得益彰。

　　二、完善提级管辖及其适用机制的建议

　　1.细化提级管辖案件的识别标准。笔者认为，有必要进一步解释《试点实施办法》第四条中的重大利益、新类型且疑难复杂、具有普遍法律适用指导意义的等重点表述和关键词，助力中基层法院妥当识别相应案件，提高提级管辖的准确性。

　　例如，关于“涉及重大国家利益、社会公共利益，不宜由基层法院审理的”案件的识别，应综合把握国家政策、社会效果、覆盖群体、社会关注度和社会影响力等各项因素，进行妥善地利益衡量、综合判断和统筹协调，可以着重关注影响国家利益及社会公共利益的下列案件：在辖区内社会影响及社会关注度较大、容易引发舆论的案件；容易激化社会矛盾的案件；涉及法律之间的严重冲突且有损公民合法权益的案件等。

　　关于“辖区内属于新类型，且案情疑难复杂的”案件，其他辖区内常见的案件在本辖区可能属于新类型案件，上级法院要结合本地审判的实际情况进行综合认定，比如由于新技术、新生活方式等引发纠纷的案件；因法律适用存在较大争议的案件等。

　　关于“具有普遍法律适用指导意义的”案件，《试点实施办法》第六条规定，是指法律、司法解释规定不明确或者司法解释没有规定，需要通过司法裁判进一步明确法律适用的案件。而对于适用现有法律及司法解释等可能有违公平正义，需要通过裁判明确某件或某类案件适用标准的案件，也可归入此类。

　　2.规范提级管辖的操作流程。《试点实施办法》尚未详细列明提级管辖的具体操作流程，笔者认为，有必要进行明确规范。第一，规范发起程序。对于报请提级管辖的案件，可由下级法院承办法官拟定初步意见，合议庭合议后报本院审判委员会研究决定是否最终提起提级管辖的申请，对于确需提级管辖的案件，填写呈报表，报上一级法院审核。上一级法院立案庭收到呈报表后立“辖”字案号，分配至相关审判庭并交由资深法官进行审查，可视情况再提交专业法官会议讨论审查，然后填写审查审批表，经分管院长审批后作出是否同意提级管辖的决定并制作提级管辖法律文书。

　　第二，程序无缝衔接。可由上一级法院法官在制作提级管辖法律文书后7日内发送至原受诉法院，原受诉法院收到上一级法院同意提级管辖法律文书后10日内移送案卷资料，上一级法院立案庭收到移送的案卷材料后登记立案并分配至原审查法官审理。刑事案件提级管辖的，原受诉法院案卷退回检察机关，由原受诉检察机关将案件报请上一级检察机关提起公诉。

　　第三，明确审查时限。案件已开庭审理的，原则上不宜再报请上一级法院提级管辖。上一级法院15日内作出同意或者不同意提级管辖的决定，提级管辖文书发送至原受诉法院，原受诉法院要向上一级法院移送案卷资料，上一级法院收到材料后7日内立案，以尽量兼顾诉讼效率和当事人的诉讼权益。

　　第四，明确主动提级管辖路径。中级、高级人民法院可通过专题调研、信访办理、上级督办、重大事项报告等途径主动识别和发现需提级管辖的案件，必要时依职权提级管辖。上一级法院提级管辖应规范进行，发现适宜提级管辖的案件，要及时函告下级法院中止审理，上一级法院在中止审理10日内作出提级管辖的决定，并将决定发送至下级法院执行。

　　第五，注重保障当事人的权益。原受诉法院收到上一级法院同意提级管辖的法律文书后和上一级法院立案庭在收到下一级法院移送的案卷材料登记立案后，均应书面通知当事人。对检察机关提起公诉的刑事案件，上一级法院决定提级管辖的，原受诉法院应及时书面通知当事人。要向当事人做好判前释明和判后答疑工作。

　　3.加强提级管辖机制的配套保障。

　　第一，确保文书规范。相关文书模板建议由高级人民法院在最高人民法院制定的提级管辖文书模板的基础上分类制定并统一发布。

　　第二，加强监督管理。将提级管辖的案件纳入“四类案件”的监督范围，并建议组成合议庭且由院庭长、审判团队负责人担任审判长进行审理，发挥“头雁”效应的同时，加强对提级管辖案件的制约监督。

　　第三，明确特殊程序。对于上级法院认为应由更上一级法院管辖的案件，在二次报请更上一级法院时，上级法院要从严把握，建议此类案件层报最高人民法院批准，构建二次报请的把关机制。建议进一步明确当事人提起提级管辖申请的程序及路径，下级法院接收当事人申请后应依法依规审查。

　　第四，做好成果转化。要及时总结提级管辖适用的经验，固化成熟做法，通过形成类案裁判指引、参考性案例和发布典型案例、集中讲评等方式，促进办案成果转化，促进法律适用的统一。

　　第五，优化绩效考核。为了提高法院适用提级管辖制度的积极性，建议对适用提级管辖制度较好的法院及承办法官适当提高绩效考核分数，在年度绩效考核中对于办案法院及法官个人的已完成工作量予以相应增加并适情给予专项奖励。

　　（作者单位：河北省保定市中级人民法院）