各类涉农工程事关民生，牵涉面广，涉及主体多，在推动过程中稍有不慎极易引发纠纷甚至转化为群体性事件，影响当地社会稳定。为从源头上减少涉农工程纠纷类案件，确保乡村振兴战略顺利推进，重庆市第三中级人民法院成立课题组对2019年1月至2020年6月该院审理的此类案件开展了深入调研。

　　一、基本情况

　　调研时间段内，重庆三中院共审理涉农工程纠纷类案件154件，其中因工程质量引发纠纷109件，因欠付工程款、材料款引发纠纷43件，提供劳务者受害责任纠纷2件。此类案件呈现以下特征：

　　1.非法转包、违法分包情形仍然存在。在涉农工程中存在非法转包、违法分包情形，在该院审理的109件因工程质量引发的纠纷中，90%以上存在非法转包、违法分包情形，甚至出现直接将工程发包给不具有相关资质的自然人的情况，极易造成工程管理上的混乱，工程质量无法保证，进而引发大量纠纷，影响乡村振兴战略的施行效果。此外，非法转包、违法分包往往还会成为村民、实际施工人要求政府承担责任的依据，增大了政府承担责任的风险。如在某“人饮工程”中，某镇政府将本已发包给承建方的部分工程交由村民小组修建，由于缺乏施工经验和安全意识，施工过程中一人受伤死亡，该镇政府因违法分包被判决承担责任。

　　2.合同签订履行不够规范有序。在该类案件中，某些乡镇政府或组织存在不尊重合同、随意变更合同内容、合同管理不规范等情形。比如，生效合同无负责人签字、签订时间；同一工程有两份内容各异的合同，承建方坚称发包方提出的合同系伪造；个别政府将工程大包干给承建方后，又与第三人签订材料供应合同，两份合同内容冲突，导致法律关系混乱；合同实际履行情况与约定不一致，但无书面证据证明双方已对合同内容进行变更等。这些情形容易导致权利义务关系不明，增大政府违约风险，影响涉农工程的正常推进。

　　3.个别乡镇政府财务管理不够规范。个别乡镇政府在扶贫工程竣工后长期未结算，导致工程款项难以确定；出具的付款委托书、资金拨付申请表填写随意，无负责人签字，无出具时间；工程资金串用、挪用，违反工程资金专项使用要求；票据载明项目名称、合同约定项目名称、拨付申请表中的项目名称不一致，诉讼中难以形成证据链；政府实际支付的金额大于结算金额，且不能做合理说明；付款委托书作废后未及时收回，仍由相对方持有，被作为政府欠付工程款的依据；工程款拨付不及时，导致系列违约纠纷等。

　　4.有些村干部履职不到位。涉农工程推进高度依赖村干部的协助，村干部履职行为没有规范到位，既影响工程效果，又易引发村集体内部矛盾。某些村干部存在法律意识淡薄、不重程序、诉讼能力弱等问题。部分村干部对本村事务不熟、做虚假陈述、随意向他人出具村委会证明、私自处置集体财产等，严重损害了集体利益。此外，村集体议事不规范现象严重，如会议记录普遍代签、代签人无委托书、未注明代签人、被代签人名字书写错误等，极易埋下隐患。

　　二、原因分析

　　1. 基层政府人手紧张，工程任务繁重，易出疏漏。涉农工程通常是由政府统一规划部署，工程项目分散于辖区各村、社中，数量众多且要求同时上马、同时施工、同时验收。为确保工程如期完工，不少基层政府又将工程下压给各村、社具体负责落实，导致施工安全、工程质量难以保证。如某镇政府负责23个“扶贫农村饮水安全工程”，为确保所有工程在半年内完成，镇政府又将工作下派给各村，而各村组织施工的劳动力大部分是老人，安全意识严重不足，易引发安全事故。

　　2.风险意识、规则意识欠缺，易埋隐患。有的政府统一制定的工程项目实施方案往往注重部门分工，却对各环节可能存在的风险缺乏事先评估。一旦发生事故，各部门往往应对不及时，容易出现推、捂、压等现象，进一步激化矛盾。一些基层政府的相关制度未能得到有效遵守，各级审批流于形式，未发挥审核监管作用，导致工程推进过程中形成的合同、财务等资料极不规范，埋下了较大隐患。如某村畅通工程已验收且投入使用，但该项目验收后的一年时间内，仍在不断大量购入施工材料，产生巨额费用。

　　三、对策建议

　　1.尝试服务外包，减轻基层负担。可探索将基层政府部分涉农工程的监督、管理、验收工作外包，交由具备条件的社会力量和事业单位负责，在减轻基层政府负担确保工程效果的同时，也能有效防范风险。

　　2.树立风险意识，注重源头防控。风险评估与工程规划部署同时进行，在项目规划时就要对各环节可能存在的风险进行事先评估，并针对某些大概率事故制定相应预案。此外还可通过购买保险的方式分担部分风险。

　　3.加强人员培训，规范履职行为。对基层政府工作人员、基层自治组织关键岗位人员开展针对性培训，促使其树立法律意识、提升履职能力，确保行为合法合规。

　　4.重视基层治理，保护集体利益。加强对基层自治组织监管和指导，严格落实村集体议事规程要求，防止议事程序形式化，切实保护村集体权益。

　　（调研组成员：蒙洪勇  黄镝鸣  李 健  邬昌杰）