胡云腾 (最高人民法院审判委员会原副部级专职委员、中国法学会案例法学研究会会长)

　　2019年10月31日，党的十九届四中全会落下帷幕。全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对全党和全国人民今后一个时期的制度建设及国家治理作出全面部署。此时，距离党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，过去了整整5年时间。如果说，十八届四中全会决定的关键词是“法治”和“全面依法治国”，那么十九届四中全会的关键词就是“制度”和“国家治理”。从全面依法治国到坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，既是一脉相承又有重大创新。

　　十八届四中全会以来的5年，是法治建设改革狂飙突进的5年，开局良好的5年和落地见效的5年。决定部署的190余项改革举措，有的已经完成，成为中国特色的制度，如宪法日制度和立案登记制改革等;有的还在路上，需要结合贯彻十九届四中全会精神，继续努力推进，如切实解决执行难改革、推进以审判为中心的诉讼制度改革等;有的还需要抓紧配套机制建设，使之成为健全完善的制度，如司法责任制改革、省以下人民法院、人民检察院人财物保障体制改革等;有的法治改革已经发挥了巨大效益，需要正确认识和尽快完善配套机制，如最高人民法院设立巡回法庭改革等。本文重点就正确认识、深入推进和固化巡回法庭改革成果，谈几点认识和意见。

　　关于设立巡回法庭的价值作用，在十八届四中全会上，习近平总书记做了全面深刻论述，他指出：“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。这样做，有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼，有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件。”为贯彻落实这一重大改革举措和习总书记指示精神，最高人民法院以中国独有的改革力度和速度，协力有关方面于2015年初率先在深圳和沈阳设立第一、二巡回法庭，并在总结两年运行成效和工作经验的基础上，于2016年12月在南京、郑州、西安、重庆增设了4个巡回法庭，至此基本完成了最高人民法院巡回法庭在全国的布局。

　　最高人民法院6个巡回法庭自挂牌成立以来，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决贯彻落实党中央的改革要求和习近平总书记的指示精神，坚持服务巡回区经济社会建设发展大局，努力为巡回区群众提供有力司法服务和保障;坚持司法为民公正司法，切实维护社会公平正义;通过充分发挥司法的规范与引领作用，服务、支持巡回区域营商环境建设;坚持促进法治与德治共同推进，大力弘扬社会主义核心价值观，助推巡回区社会治理现代化水平不断提升。通过抓党建带队建促审判，谋改革严管理讲奉献，解纠纷化信访惠民生，创造性地履行了宪法法律赋予的光荣职责，出色地完成了审判、改革任务，创造了诸多可复制、可推广的经验，充分发挥了司法改革“排头兵”和“试验田”作用。总体看，巡回法庭5年来的运行取得以下成效：

　　一、坚持以人民为中心，努力满足新时代人民群众的司法需求，在落实让人民群众对司法改革有更多的获得感方面取得突出成效

　　司法改革必须顺应人民群众对美好生活的向往，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为改革的出发点和落脚点，坚持改革为了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享，确保人民群众对司法改革有更多的获得感。巡回法庭作为“设在老百姓家门口的最高法院”，成立以来始终践行以人民为中心的理念，坚持为人民司法，取得了突出成效。

　　首先，巡回法庭的设立，有助于解决地方司法保障不平衡不充分问题。长期以来，对人民群众的司法需求保障不平衡不充分问题，在一些地方表现的很突出，如有的地方法院案多人少矛盾很突出，有的地方司法服务水平存在短板。这种不平衡、不充分现象容易引发群众司法服务不满，也给地方特别是基层司法人员带来巨大压力。成立巡回法庭，最高法院的优质办案力量下沉到地方，犹如国家在司法资源配置方面开辟了从上到下的“转移支付”通道，把本来在最高司法机关使用的优质人力物力资源转移、配置到各个地方使用，同时还推动、带领有关地方政府加大司法资源投入，有效增加了司法服务供给。因此，将巡回法庭设在地方，既是把最高审判机关设在群众家门口，更是把最优质的司法资源配置、输送到人民群众家门口，这项改革已经显著改善了相关地方的司法供给状况。以第二巡回法庭为例，不仅在沈阳市建立了巡回法庭本部，而且还结合巡回区案件数量、涉诉信访、交通条件以及地域分布等综合情况，确定了哈尔滨市、长春市、大连市等13个中级法院作为巡回点，建立了庭领导、主审法官定点、定期联系机制，适时到所在巡回点开展巡回审判、信访接待和调查研究，最大限度地方便了群众诉讼和申诉信访，保障当事人以最少的诉讼成本享受到最高法院的优质审判服务。巡回法庭及相应的巡回点作为打通司法服务群众“最后一公里”的创新性举措，不仅解决了空间上的司法供给不平衡不充分问题，而且还解决了人民群众心理上的不平衡不充分问题，让人民群众直接感受到“家门口最高法院”的便捷和温暖，搭建了更接地气的平台，真正实现了方便当事人就近依法维护自身权益的初衷，有效提升了基层司法供给和服务的水平。正因为如此，“巡回法庭及巡回点的设立”被人民网评为2015年10项便民举措之一。

　　其次，巡回法庭在审理社会普遍关注的大案要案方面，取得了显著成效，彰显了司法维护社会公平正义最后一道防线的特殊功能。作为最高人民法院设在地方的独立派出机构，巡回法庭的人财物都由中央和最高法院保障，这一保障体制对于依法公正审理因种种地方因素影响而难以依法、公正审理的积案、难案和错案，发挥了重要作用。以第二巡回法庭为例，成立几年来先后审理了第一起最高法院处罚的虚假诉讼案、第一起再审改变黑社会性质组织犯罪案、第一起涉产权错案当事人死亡后再审改判无罪案等。这些案件若非成立巡回法庭，何时能够得到依法、公正审理难以预料。特别是第二巡回法庭再审改判无罪的河北聂树斌强奸、杀人案，使这个历时20多年、各方争议极大的错案得以依法纠正，充分彰显了巡回法庭的责任与担当，受到全社会的普遍支持和一致好评，被誉为“推动中国法治进程的标志性事件”。案件宣判结束后，20多年的申诉人——聂树斌70多岁的老母亲张焕枝无比感慨地说：“我儿子虽然回不来了，但他的沉冤得以昭雪，卸掉了一直压在我心头的大石头，让我相信了司法的公正，让我相信了社会的公平正义，也重新燃起我们全村人对美好生活的向往，对法治中国梦的希望。”聂树斌再审案的申诉代理律师李树亭也表示：“正义也许会迟到，但绝不会缺席。今天的宣判，无论从实体还是程序上，我们的代理意见都被法庭充分采纳，法院给了我们一个公正的结果。”人民群众的肯定生动地诠释了巡回法庭在维护公平正义方面的突出成效，彰显了巡回法庭以公正审理个案推动法治进步和法治理念转变的特殊功能，凸显了巡回法庭在坚持人权法治保障和纠正冤假错案上的作为。6个巡回法庭通过对相关大案、要案的审理，提振了人民群众对于全面依法治国的信心，在全社会传播了法治中国正能量，为全面依法治国作出了重要贡献。

　　第三，巡回法庭充分发挥了人民法院公正高效办理各类案件，维护和输送社会公平正义的功能。巡回法庭成立以后，其最重的工作任务和最大的工作压力，就是办理各类案件，现在，每个巡回法庭都面临繁重的办案任务，都把办案作为第一要务，并把案件办理做成了最大的工作亮点。以第二巡回法庭为例，从2015年2月开门办案到2019年10月31日，4年多来共受理各类案件8818件。其中法定审限内结案率达到95%以上，每年的年终结案率达到95%以上，这两个95%在最高法院的历史上可谓前所未有。4年多来，还依法纠正和改判跨省或不跨省各类案件200余件，大大超出社会此前对巡回法庭工作职能的预期。另外，第二巡回法庭同期接待了来访人员102796人次，且经巡回法庭办理的案件中，绝大多数案件的当事人都表示服判息诉。这样的工作成效不仅让千千万万的群众感受到了公平正义，也极大地缓解了首都北京的信访压力，大幅度地提升了司法的公信力和权威性。

　　二、有力服务巡回区经济社会发展大局，促进营商环境不断优化，在为巡回区经济高质量发展提供有力司法保障方面取得突出成效

　　习近平总书记指出，“法治是最好的营商环境”。2019年10月，国家正式出台《优化营商环境条例》(以下简称《条例》)，为营造法治化营商环境奠定了法治化基础。《条例》明确指出，优化营商环境应当坚持市场化、法治化、国际化原则。巡回法庭成立以来，贯彻落实党和国家相关工作部署，自觉服务保障辖区经济全面发展大局，通过个案公正审理引导社会发展预期，努力营造“公开、透明、可预期的法治化营商环境”，为巡回法庭所辖区域经济社会发展营造优质法治生态，提供有力司法服务和保障。

　　首先，巡回法庭具有维护良好营商环境的制度优势。巡回法庭从机构设置、人员选派和经费保障等方面，建立了完全独立于地方的制度机制，以确保严格公正司法，坚持居中裁判。例如，巡回法庭运维所需的经费由中央财政统一保障，工作人员由最高人民法院统一选派和招聘，在人员任用上实行每两年轮换一次的机制，在确保巡回成本的可控性以及可接受性的同时，有效防止在巡回区内形成利益交换关系，确保巡回法庭“去地方化”的实现，从而更好地依法独立、公正审理各类案件，特别是审理跨行政区域的重大民事、行政案件，确保各类市场主体的合法权益一律平等保护，助力营造公开、透明、可预期的法治化营商环境。

　　其次，巡回法庭具有抵制案外因素干扰的制度优势。各巡回法庭着力于优化审判权运行的外部环境和内部生态，建立内、外部人员干预案件处理的记录制度和责任追究制度，确保审判权以公正及可预期的方式行使。实践中，各巡回法庭不仅建立了干预过问案件全程留痕的制度，而且还设置相应的程序机制来确保这一制度的真正落实。第二巡回法庭还通过创设开庭前的“公正诚信释明”程序，强化制度功能，确保将案外干预阻隔在法律区域之外。从效果上看，巡回法庭设立以来，实质影响公正处理案件的违法过问插手干预案件的现象极少发生，表明巡回法庭在破除关系、人情及地域等负面因素对公正司法的干扰方面比地方法院更具优势。这种优势可使当事人对司法的公平正义更加可期，可以更好做到对各类市场主体一视同仁无差别化保护。

　　第三，巡回法庭具有平等保护各类诉讼主体的制度优势。从几年来的实践看，各巡回法庭不仅敢于并能够抵制地方保护主义对司法权的不当侵蚀，而且敢于并能够抵制各种法外因素对公正司法的干扰，始终坚持严格、公正司法，始终坚持居中裁判、有错必纠，始终坚持平等保护、依法保护，对认定事实清楚、适用法律准确、审理程序正当的案件，坚决维护既定裁判权威。对确有错误的案件，切实做到依法必纠。如仅在2015至2016两年内，第二巡回法庭就审理了跨省区原件291件，依法纠错48件。同时针对所辖地区司法实践中存在地方保护主义，片面强调本地企业和当事人利益，侵害外地市场主体权益的现象，巡回法庭积极引导辖区内法院从自身做起，纠正与法治理念背道而驰的做法，引导各级法院的法官树立各类市场主体诉讼地位平等、法律适用平等、法律责任平等的理念，自觉抵制各方面的不当干预，依法行使自由裁量权，真正做到实体公正与程序公正的有机统一、本地主体与外地主体的平等保护，有后台主体与无后台主体的平等保护。显著地提升了司法公正度和司法公信力，增强了辖区内司法服务和保障市场经济向纵深发展的能力，为不同市场主体、省内外企业拥有公平公正的市场竞争环境，提供了有力的司法服务和保障。