党的十九届四中全会决定要求坚持和发展新时代“枫桥经验”，加快推进市域社会治理现代化，显示了基层社会治理和大中型城市治理在国家治理体系中的重要作用。近年来，随着我国城市化水平的进一步提升以及区域一体化、大湾区和大都市圈建设步伐的加速，市域社会治理问题与挑战逐渐凸显。由于大中型城市吸纳了大量人口，集聚了人才、技术、资本、数据等优势生产要素和产业，但同时也相应集中了大量的社会矛盾和社会风险，无论政治安全、国家安全、经济安全、社会治安、公共安全都面临着新的挑战。区县一级政府受制于体制机制等因素，尚不具备足够的治理资源和治理能力，因此市域社会治理的重要性得以凸显。

　　市域社会治理现代化的重要性

　　习近平总书记高度重视城市治理的重要作用，他近期到上海视察时指出“城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”。市域治理现代化也被提升到了前所未有的高度。在国家治理体系格局中，从行政体系架构上看地级市承担着承上启下的重要枢纽功能。

　　中央政法委秘书长陈一新于2018年6月4日在中国延安干部学院首次提出“市域社会治理现代化”的重要概念，并对其中的“五个导向”“四大体系”“七大能力”进行了宏观思考。从实践层面上讲，市域社会治理现代化的重要性集中在以下几个方面：第一，有利于优化国家治理结构，明晰市一级承上启下的枢纽功能；有利于强化市一级承接中央、省级治理任务和防范化解重大风险的能力和优化市一级中转统筹指导功能。第二，有利于充分发挥中央与地方两方面积极性，优化市域内事权财权的纵向配置；能够更好地如何发挥市域政治、经济、法治、编制、规划、财政等治理资源的科学配置，如能更好地发挥设区市立法权，更好地发挥市域内外的统筹协调功能。第三，有利于充分发挥市域治理高效能优势。城市科技支撑能力强大，扁平化治理结构普及，市与街道社区先天融合决定着政府治理与社会治理紧密相连。强化市域社会治理体系和治理能力有助于城区基层“党建+治理”的效能发挥，有助于优化市域治理资源的最优配置，有助于全面打造城市基层治理社会共同体，有助于网格治理的法治化水平的提升等。

　　市域社会治理的基本概念

　　市域社会治理的治理单位主要以设区市为载体。中国近代，作为行政区划的市发源于广东。1921年《广州市暂行条例》通过，该条例第三条规定：“广州市为地方行政区域，直接隶属于省政府，不入县行政范围。”这条规定宣告了中国第一个城市行政区的诞生。1949年新中国成立以后，在经济发展和行政区划调整过程中，形成目前比较复杂的“市”的概念和行政层级。从法理上讲，“市”既是法律概念，也是政策概念，更是行政区划概念。实践中，主要是通过行政层级来定义来进行“市”的分类。《中华人民共和国宪法》第三十条规定，中华人民共和国的行政区域划分如下：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。按照1982年颁布的宪法，市是中国地方行政区划设置的一种。我国宪法全文中只有“直辖市”“市”“较大的市”“设区的市”“不设区的市”等几种描述；并没有“计划单列市”“副省级城市”“地级市”“县级市”的描述，这些“市”的种类更多是按照原有的政策规定和行政级别所凝聚成的共识性称呼。根据宪法第三十条（二）的规定，“市”不是直辖市，“较大的市”是“市”的一种建置；根据宪法第八十九条，只有国务院才可以批准“市”的建置和区划。可以说，市是我国最为复杂的区划设置。综上所述，市所属的行政区划级别可细分为三种不同情况：直辖市属省级行政区；普通地级市和副省级市属地级行政区；县级市属县级行政区。宪法并没有赋予一个市管辖另一个市的权力，因而在管理实践中衍生出由地级市对县级市进行代管的行政管理体制。按照宪法表述，我国的市分为直辖于国务院的市，受辖于省级行政单位的市以及受辖于自治州的市。

　　从市域社会治理承担承上启下枢纽功能的角度上看，其中的“市域”主要是指“地级市”，也包括副省级城市。地级市在国家治理体系中的枢纽作用明显，同时具备完备的社会治理体系和解决社会治理中重大矛盾问题的资源能力。1959年9月17日，第二届全国人大常委会第九次会议通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，对市管县体制作出了法律上的规定，直接推动了市管县体制的发展。1982年，中共中央发出了“改革地区体制、实行市领导县体制”的通知，首先在江苏试点，1983年开始在全国试行。随后中央又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”，至此市管县体制开始在全国范围内推行，并且在国家行政区划序列里，正式将市分为地级市和县级市，确定了地级市的行政架构。地级市在我国具有深厚的历史文化根基，特别是与明清时期的“府”的建置高度吻合，明清时期省与县之间的行政建置为府。根据《中华人民共和国宪法》第八十九条，只有国务院才可以批准“市”的建置和区划。宪法中没有“地级市”的表述。地级市是我国行政区划之一，属地级行政区，因其行政建制级别与地区相同，故称“地级市”。自1983年11月5日开始，在国家行政机构区划统计上作为行政区划术语固定下来，取代之前的“专级市”之称。截至2017年10月，我国总计334个地级行政区，其中有294个地级市、30个自治州、7个地区、3个盟，地级市数量约占地级行政区总数的88%，地级市已取代地区成为地级行政区的主体。2015年修订的立法法规定“设区的市”都可以制定地方性法规。“设区的市”是法律上的用语，基本等同于地级市（地级市中东莞等5个市未设区）。

　　另外，副省级市也不是法律概念，同样属于政策概念。副省级市是中国行政架构为副省级建制的省辖市，正式施行于1994年2月25日，其前身为计划单列市和杭州、济南。中国现有15个副省级市：广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、济南、杭州、大连、青岛、深圳、厦门、宁波；其中深圳、大连、青岛、厦门、宁波是计划单列市，其他都是省会城市。此外，我国宪法中有“较大的市”的概念。根据相关法律规定，“较大的市” 专指经国务院据地方组织法规定在1984年到1993年间已经批准的较大的市，国务院分四次共批准了19个较大的市：唐山市、吉林市、大同市、包头市、大连市、鞍山市、抚顺市、齐齐哈尔市、无锡市、淮南市、青岛市、洛阳市、重庆市（1997年直辖后不再是“较大的市”）、宁波市、邯郸市、本溪市、淄博市、苏州市、徐州市。但2015年修订的地方组织法，将原条款中的省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的“较大的市”修改为“设区的市”，全文再无“较大的市”的表述。

　　总体而言，市域社会治理中的“市域”从立法学角度看主要是指 “设区市”和“较大的市”，从行政区划上看主要是指“地级市”，从计划单列的角度上看包括副省级城市。“市域社会治理现代化”就是要充分发挥市一级党委政府的统筹谋划作用，通过优化市域社会治理组织体系、提升市域社会治理核心能力，形成市—区（县、市）—乡镇（街道）上下联动协调，党委、政府、社会、公众等多元主体合作共治的社会治理新体系，继而在市域范围内构建形成共建共治共享的社会治理格局。

　　市域社会治理现代化与创新发展新时代“枫桥经验”

　　城市相对于农村而言，城市治理更加强调城市作为治理空间的内涵；市域相对于乡村而言，市域社会治理更加强调作为城市政府管辖的行政区域。无论从理论层面还是从实践层面来看，新时代“枫桥经验”与市域社会治理均具有内在一致性。从理论推论看，在毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年大会上，新时代“枫桥经验”被界定为中国共产党领导人民创造的一整套行之有效的社会治理方案，因此其基本内涵和基本精神在市域社会治理中能够普遍适用。从实践来看，市域社会治理是位于中等阶位的社会治理层次，与乡村社会治理两者之间既有区别又密切联系。一般而言，“枫桥经验”侧重于基层，主要是县级以下行政区的社会治理；市域社会治理主要侧重于地级市的社会治理，地级市层面的社会治理主体通过对接更高级别的权力体系，强化对县区的宏观领导，设计相对高层级的制度体系，提供更加有力的政策工具，调动更加广泛的资源来统筹协调整体区域的社会治理体系和能力现代化。新时代“枫桥经验”的主要功能在于突出党的领导、积极化解社会矛盾、引领时代风尚、保障经济社会协调发展、全面推进社会平安和谐，基本元素包括党建引领、人民主体、三治结合、共治共享、平安和谐；无论在理念上、功能上、内容上都对市域社会治理现代化起到了重要的指导和引领作用。

　　市域社会治理现代化也为新时代“枫桥经验”的创新发展提供了更高的平台和载体。相对于乡村治理，市域社会至少具备三个方面的资源优势：一是治理主体优势。市域社会的政府体系一般更为发达，同时组织组织、社会组织、经济组织等也会更加密集和优质，城市居民整体的受教育程度和综合素养也会高于农村地区居民。第二，治理资源优势。城市地区一般都集中了更多的资本资源、人才资源、科教资源、信息资源、权威资源等各种能够调动并用于市域社会治理的资源。三是治理基础优势。当前强调市域社会治理，并非是乡村治理成效由于城市社会治理。相反，长期以来，城市社会治理明显优于乡村社会治理。中央试图把从乡村社会治理中诞生的“枫桥经验”向市域社会治理延伸，体现了中央统筹城乡发展的意图和决心，正是市域社会与乡村社会融合发展的现实要求。由此可见，把“枫桥经验”推广到市域社会治理领域，不仅具有可能性，而且效果可能会更好，甚至能够由此发展出效果更好的城市版“枫桥经验”，两者之间存在着重要的互动和助推关系。同时新时代 “枫桥经验”也为市域社会治理现代化提供了重要的精神指引和经验借鉴。

　　（一）在市域社会治理进程中坚持党的领导和群众路线相结合

　　“枫桥经验”深刻体现了人民群众的集体智慧。中国共产党之所以取得革命和建设的伟大成绩，其根本原因就是不断坚持“从群众中来到群众中去”的群众路线，市域社会治理现代化依然需要坚决贯彻党的群众路线。早在1990年党的十三届六中全会专门作出了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，高度重视新时期如何继续贯彻群众路线。党的十九大报告明确指出了“以人民为中心”的发展思想。进一步要求党要与群众始终保持血肉联系，最重要的是要始终能够在第一时间倾听和了解广大群众的呼声、诉求，及时回应、真心有效地服务群众。群众路线是党的生命线和根本工作路线，做好群众新形势下的群众工作既是坚持党的根本宗旨、巩固党的执政地位的必然要求，也是化解社会矛盾、强化社会管理、促进社会和谐的重要举措。在市域社会治理现代化进程中，必须创新群众工作新载体。在新时代，“群众”一词的概念和内涵也发生着深刻的变化。今天的群众已经不再是阶级属性单一、利益诉求接近的群体了，而是个体利益不断分化、群体结构日趋复杂的概念。正是在这样的背景下，必须深刻认识到：群众是一个不断动态发展的概念，所以市域社会治理现代化进程依然是一个党群关系不断重塑的过程，也是不断考验市一级党委引领和组织社会能力的过程。

　　（二）在市域社会治理进程中坚持整体与局部相结合

　　社会治理是一个事关国家治理全局的工作，具体落实到省域、市域、县域等具体空间范围，必须结合实际情况，结合社情民意，切实提高社会治理能力。地级市在省与县之间，是“顶层”和“基层”之间的“中层”。市域一般比较辽阔、所辖区县较多、临近区域较多、城乡混合、内部经济社会发展水平和治理能力参差不齐。市域社会治理不仅事关本辖区，也与交界地区密切关联，要突出市域社会治理与周边地区协调发展，共同守护稳定发展、平安和谐；要统筹好域内域外资源，与周边地区建立良好的社会治理互动机制，探索边界地区社会治理的“共建共治共享”经验。其中市一级要不断优化地方治理的立法体系建设，发挥设区市的立法先行功能，推进社会治理法治化；市县乡要充分发挥党委政府在政策制度建设方面的优势，制定系统化的社会治理政策体系；村、居委会等自治组织积极推进自治规范体系建设；形成“一元多层次”的社会治理制度体系。

　　在市域内部，也要坚持所辖各市区县的协同治理、行政区与功能区之间的协同治理，推进乡镇街道体制机制改革和基层群众自治纵向发展，坚持重点突出与基层基础同步并进，按照“先难后易、重点突破”的治理思路稳步推进市域治理现代化进程。市域所辖城区要着眼整合资源，消除阻碍城市规划、建设和管理的体制性障碍；要解决城区之间犬牙交错的边界不规范问题，科学合理划定市辖区界线。所辖县要在促进县域经济发展、承接大中城市辐射、推进城乡一体化进程中发挥领导作用，强化县对乡镇街道的领导和支持功能，引领基层群众自治工作。

　　（三）在市域社会治理进程中坚持网上与网下相结合

　　在互联网时代，社会治理的智能化水平迅速提升，以“智慧城市”建设为核心，汇聚智慧管理、安防、应急、服务体系正在形成；市域社会治理现代化必然是一个社会治理智能化的过程。随着大数据时代的来临，人工智能、云计算等产业不仅改变着产业格局，也对新时代的社会治理模式带来了新的挑战。技术给社会带来福利的同时也必然带来巨大的风险；技术创造财富的过程必然也是阶层分化的过程，技术权贵的形成将对社会结构和社会制度产生重大的现实冲击。互联网时代的社会治理，应当特别重视平台治理。平台首先是动态的、多元的网络生态圈。平台在不断的进化中也逐渐形成一套自我治理体系，这套体系不仅在平台中发挥着规制和引导作用，同时也从网络走向现实，影响着社会治理和国家治理，并产生互动。平台治理的多元化和动态化深刻影响着未来社会治理格局的发展，并提出了新的挑战。在平台治理的过程中，国家权力与平台权力产生了一定的紧张和冲突，公权和私权存在交叉，平台权力一定程度上也侵蚀着部分公权力，特别国家的部分立法权、行政权、司法权，这个模糊地带必然是未来社会治理的核心矛盾所在。所以，在新时代，市域内的国家机关必须综合运用法律、行政、经济、技术等手段，加强对网络社会的建设和管理，不断提高依法治理、科学治理、动态治理的能力和水平。

　　（四）在市域社会治理进程中坚持属地与属人相结合

　　市域治理现代化进程中要辩证看待属地管理。按照当前我国党政机关“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”原则，基层承担了社会管理的主要任务和责任，形成权责利的不均衡格局。目前，基层街道、乡镇普遍存在着“事务大量增加，责任不断加强”的客观压力。在市域治理现代化进程中，必须全面加强基层群众自治和社会组织培育，提升社会和公民在社会治理过程中的重大作用。当前党委政府与社会治理相关的职责、权力、资源分散在多个部门，如不解决领导体制和管理格局的问题，最终可能造成部门本位主义的管理方式阻碍社会治理的深度发展，甚至可能会产生新的社会矛盾。必须摆脱社会治理理念狭隘化、目标短期化、行为应急化的困境，加强党委政府在社会治理上的统筹协调作用。

　　同时，市域治理现代化进程中要高度关注人口的流动性，提升辖区内流入人口和流出人口的服务和管理水平。流动人口的问题不仅涉及到政府的行政管理体制改革、公共服务水平，同时也与地方政府的财政承载力密切相关。流动人口的大量进入，不仅为当地经济发展提供了劳动力，也为当地的经济发展带来了一些不确定性。一方面，快速涌入的人口与城市规模及经济发展有限容量存在着矛盾；另一方面，流动人口的无序流动，与我国主体功能区的整体规划存在一定的矛盾。由于城乡二元结构的矛盾，外来务工人员的职业和身份相分离，亦工亦农、亦城亦乡的特点和离土不离乡的矛盾仍然存在。在新的形势下，外来务工人员已由原来的就业生存需要转向基本利益要求，由原来的城乡之间流动转向流入城市，由原来的单纯追求经济利益转向和追求自身发展，原来的追求局部利益转向追求完整权利的愿望，由此产生了一系列矛盾，其主要表现就是户籍人口与外来人口的冲突和纠纷。矛盾的核心问题就是两者在公共服务方面存在显著的制度性差异，这种差异主要是户籍差异及依附在户籍上的医疗、养老、教育、社保以及公民待遇等。这些问题应是市域治理现代化过程中须解决的现实问题。

　　（作者单位：杭州师范大学枫桥经验与法治建设研究中心）