证据交换的概念包含了公开证据、交流证据、分享证据、反对证据保密、不交换证据则产生失权效果等要素，是近年来国外民事诉讼制度发展的一项新成果。

　　一、问题的提出

　　《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称证据规定）第二十一条规定：对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件，人民法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据，并将交换证据的情况记录在卷。

　　行政诉讼的庭前证据交换，是《证据规定》在《行政诉讼法》及其《解释》的立法精神和原则基础上，所确立的行政诉讼新程序，它为我国的行政诉讼体系注入了先进司法理念，对于行政诉讼审判实践和理论发展都具有现实而深远的意义。

　　二、证据交换的产生与发展

　　证据交换的概念包含了公开证据、交流证据、分享证据、反对证据保密、不交换证据则产生失权效果等要素，是近年来民事诉讼制度发展的一项新成果。可以说，证据交换与证据失权的创设，对证据调查程序起到拾遗补缺的作用，使庭前程序更为科学、合理。因此，熟悉掌握证据交换程序，首先应该了解美国民事诉讼所首创的调查取证程序的发展演化。

　　对调查取证程序历史脉络的追溯，可分为三个阶段：

　　一、萌芽阶段。普通法时期，调查取证程序在衡平法中已有萌芽。早期的普通法无任何可供当事人调查证据的权利和方法。如果需要调查证据，则必须中止普通法诉讼程序，另启衡平法诉讼程序，专门收集证据，然后将此证据用于普通法诉讼程序中。因为在衡平法中，当事人可以提出调查取证申请，通过法官强制的方式，收集处在对方当事人控制、占有下的书证、物证等，如果该当事人拒不提供，便产生不利于该当事人的诉讼后果。

　　二、创设阶段。调查取证程序的创设始于纽约州的程序法法典化运动，1848年美国纽约州制定了民事诉讼法典，这个法典首次将普通法诉讼和衡平法诉讼合并起来适用同一个诉讼程序，将原来存在于衡平法上的证据调查之诉，引进到统一的诉讼程序中来，从而引起诉讼程序发生了一个重大而具有深远意义的变化。而调查取证程序正式作为一个独立完整的诉讼阶段，则始于1938年《联邦民诉规则》对调查取证程序进行的系统规定。

　　三、成熟阶段。调查取证程序设立以后，在诉讼中所表现出的意义和作用越来越大，证据突袭的问题虽然得到解决，但诉讼的一方凭借调查取证权的行使，拉长诉讼期限，提高诉讼成本，从而拖垮对方的情况又大量出现。人们突然发现，如果缺乏法官的管理和指挥，调查程序必将混乱不堪；同样，如果没有一个诉讼罚则制度作为配合，调查取证程序的滥用几乎是不可避免的。

　　三、证据交换的意义与价值

　　证据交换制度因包含证据失权而带有强制性，它要求各方当事人，必须在庭前程序中，向对方出示对证明自己的请求或抗辩有利的证据，否则，该相应的证据在以后的程序中，便失去了可以利用的资格。这种强制性的证据共享，提高了诉讼效率，降低了诉讼成本，也使裁判结果更加趋向客观公正，这就是证据交换的意义所在。

　　首先，证据交换是调查取证程序完善的结果，调查取证程序是证据交换存在的基础。我国行政诉讼的审查对象是被诉行政行为的合法性，而对此负举证责任的是行政机关。行政机关掌握国家行政执法权，受到法律、法规的充分保障，因此，行政机关在裁决之前有足够的时间和权利调取所需证据，也应有足够的证据可供庭前交换。同时，我国目前行政执法的透明度还不高，与国家公权相比，作为弱势一方的行政管理相对人，对行政机关作出行政行为的证据材料往往难以掌握，在庭审中容易处于被动局面，不能较好地进行攻击和防卫。因此，设立庭前证据交换程序对我国的行政诉讼既可行又必要。

　　其次，证据交换以证据失权为保障，证据失权以证据交换为依托。如果没有证据失权的规定，证据交换就会因没有强制力而成为一纸空文，如果没有庭前证据交换，庭审中的证据失权就如无本之本，不能成立，证据交换与证据失权相辅相成，缺一不可。

　　第三、我国加入WTO后，行政诉讼面临巨大的冲击和挑战，担负着司法审查的重要职能，延续旧有的司法理念和传统的审判方式，必然无法适应形势发展的要求，难以有效地处理各类新型、疑难、复杂的行政争议。因此，在行政诉讼中设立庭前证据交换程序，是与国际先进司法理念和科学审判方式接轨的一次重大尝试，充分体现了对现代法制和程序正当观念的追求，其意义远远超出证据交换程序的本身。

　　一种程序的价值是指立法者通过对诉讼各方权利义务的调整，所要表达的对公正与效率问题的宏观思考，证据交换程序的价值可以概括如下：

　　1、强化了当事人获得了证据的权利和手段，客观地促进了程序公正。

　　2、有利于增加案件所能获得证据之总量，使法律事实接近客观真相。

　　3、有益于保障行政诉讼当事人诉讼地位的平等。

　　4、有利于提高诉讼效率，节省审判资源。

　　5、有利于减少暗箱操作，克服突袭性裁判，容易使当事人服判息诉。

　　结语：将证据交换制度引入我国的行政诉讼，不仅是一种借鉴和创新，更是一种天然的适配。证据交换的目的和功能在于通过证据交换使当事人在庭审前即将所掌握的全部证据提出，整理案件要点，固定争点和证据，以保障开庭审理的顺利进行。

（作者单位：陕西省渭南市华州区人民法院）