立案难是长期以来困扰我国司法事业发展的一大难题，不仅影响了当事人诉讼权利的正常行使，也制约了人民法院审判事业的有序发展。党的十八届四中全会站在全面推进依法治国的高度，作出了变立案审查制为立案登记制的重大决定，回归了司法的应有之义。最高人民法院积极贯彻落实党的十八届四中全会精神，制定发布了《关于人民法院登记立案若干问题的规定》，2015年5月1日立案登记制在全国各级法院正式施行。立案登记制的实施为解决立案难提供了一条有效路径，有案不立、有诉不理现象在很大程度上得到了缓解，人民群众的诉讼权利得到进一步保障，推动了公正、高效、权威社会主义司法制度的建立。同时，立案登记制的实施也产生了一些新问题，给人民法院带来了新的挑战，只有通过理念引导、健全制度、配套保障，才能从根本上解决立案难，满足人民群众的多元化司法需求。

　　一、立案登记制之内涵分析

　　（一）立案登记制之内涵界定

　　立案登记制是指当事人在人民法院起诉时，人民法院只对当事人起诉是否具备形式要件进行审查，只要符合法律规定的条件，人民法院就必须接受诉状并登记立案，同时不再进行实质性的判断，防止实践中的未审先判现象。可以说以立案登记制取代立案审查制，表层意义首先体现为人民法院在立案程序上己从职权模式转向诉权保障模式，更深层的意义在于法院的司法角色或说职能应该有一个很大的变化。立案登记制是为了防止审判权对诉权的侵害，进而来实现保障当事人诉权的目的。用立案登记制取代立案审查制，可以使更多的纠纷通过法治化的手段化解，通过降低门槛可以从根本上破解立案难这一问题。但是需要注意的是，在立案登记制出台后，一些人以为所有类型的案件都能进入诉讼程序，这种理解是不正确的。立案登记制针对的是法院依法应当受理的案件，并非指所有的案件。《规定》也对不予立案的情形进行了明确的规定。“立案登记制”更不是鼓励乱打官司、诉讼滥化。《规定》明确提出，要依法惩治虚假诉讼。当事人之间恶意串通，或者冒充他人提起诉讼，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　（二）立案登记制与立案审查制之比较分析

　　与立案登记制不同，立案审查制是指人民法院在受理当事人的起诉时，不仅要对形式要件进行审查，同时还要对实质要件进行审查，最终才能决定是否受理该案件。这就导致了大量案件被排斥在诉讼程序之外，引发了立案难这一现象。

　　立案登记制与立案审查制作为两种不同的案件受理机制，两者存在着诸多区别。一是诉讼开始的时间点不同。在立案登记制下，只要当事人将符合法定条件的诉状提交给法院立案庭时，诉讼程序就开始启动了。而在立案审查制下，诉状递交给法院时并不意味着诉讼程序的开始，只有当法院作出立案决定时，诉讼程序才真正开始。二是立案标准不同。立案登记制下，立案的标准是当事人的诉状是否符合法定的形式要件。而在立案审查制下，由于要进行实质性审查，法官被赋予了较大的自由裁量权，导致各地法院的标准也不相一致。三是诉权保障程度不同。在立案登记制下，只要当事人提交的诉状符合法定的形式要件，人民法院就必须受理，当事人的诉讼权利得到了充分的行使。而立案审查制下，当事人要提交符合形式要件的诉状，还要确保通过法院的实质审查才能进入诉讼程序，当事人诉权的行使受到了较大的限制。

　　（三）立案登记制之域外考察

　　美国是比较典型的实施立案登记制的国家。其规定从当事人向法院提交起诉状时，诉讼程序就开始了。当事人向法院提交的诉状交由法院的书记官进行格式审查，书记官的职责就是找出其中的错误，以便律师进行纠正。美国法院的立案审查由书记员进行，但这种审查也仅是一种程序审查而非实质审查。书记官无正当理由不得拒绝接受当事人提交的诉讼文件。在德国的民事诉讼法中，对诉状审查的内容只要包含了要载明提出请求的原因和一定的申请就可以立案。至于具体哪些是事实，并不要求当事人提供足以证明的材料。此外，德国法院对当事人资格的审查也不是实体性的，只要诉状里包含了法定的要件就可以提起诉讼或通过审议。法院将诉状送达被告后，诉讼系属就产生了，再不需要其他的受理程序。显然，德国对起诉条件的要求是非常宽松的，宽松的当事人资格审查制度体现了德国程序本位思想。在经过程序生成权利的制度中，最终体现的是对当事人主体地位的尊重。　

　　立案登记制取代立案审查制是一种重视诉权的理性回归，意味着不管诉讼标的多小，当事人的纠纷是复杂还是简单，只要愿意通过诉讼的方式加以解决，到了法院就能依法立案，及时受理，并且加以审理裁判，使当事人的诉争问题能在法院得到公正的处理，而非出现诸如秋菊打官司那样“告状无门”的情况。

　　二、立案登记制之价值导向

　　立案登记制的实施，降低了案件进入法院的门槛，可以使越来越多的纠纷通过进入法治轨道来进行化解。立案登记制的实施是当事人诉权保障的必然选择，也是全面推进依法治国的应有之义。同时立案登记制的实施，也反映了我国“重实体、轻程序”观念的转变，更加注重对当事人程序正义的保障，这对于我国司法公信力的提升也有着积极的意义。

　　（一）保障当事人诉权

　　诉权是公民的核心权利，它是指公民在自己的合法权益遭受侵犯时，有权通过向司法机关提起诉讼来寻求法律救济。我国宪法中也对当事人的诉权进行了明确规定。《公民权利和政治权利国际公约》中也规定任何人在法律面前一律平等，当受到刑事指控或者是权利义务需要通过诉讼程序予以认定时，有权获得法庭公正、公开、公平的审判。如果法庭拒绝当事人的申请，会将本属于司法领域的纠纷推向其他领域，将大大减损司法的权威，造成恶劣的社会影响，不利于和谐、有序社会秩序的建立。张文显教授曾说过：“当事人的诉权是当事人请求司法救济的基本人权，是民事纠纷与国家职权之间的纽带，是社会成员利用或者分享国家公共权力和公共司法资源的权利，诉权保障程序反映一个国家人权保障状况和法治发展水平”。 确认和保障当事人的各项诉讼权利是全面依法治国的应有之义。宪法赋予当事人诉权的目的就在于当纠纷发生时，当事人行使起诉权时有管辖权的人民法院会及时受理，不会无理由拒绝，同时在充分、认真审查的基础上做出公正、不偏不倚的裁决，从而让当事人的诉求得到圆满的解决。 立案登记制的实施，降低了当事人提起诉讼的门槛，可以让更多的纠纷进入到法治轨道内。通过保障公民的起诉权，让当事人的纠纷得到法官的审判和处理，公民的获得裁判权也在很大程度上得到了保障。

　　 （二）保障程序正义

　　通过立案登记制取代立案审查制，体现了对当事人程序正义的保障。法谚有云：“正义不仅要实现，而且要以人民看得见的方式实现”。程序正义体现在当任何人的权利可能受到不利影响时，必须给予这个人以程序参与权，保障其进行陈述和申辩的机会，使他能够对最终结果发挥自己的影响。相较于实体正义纷繁复杂的判断标准，程序正义更容易被当事人所感知，一般公民也能做出独立的判断。在立案审查制下，法官不仅要对当事人起诉的形式要件进行审查，还要对实体要件进行审核，这就导致大量纠纷被排斥在法院之外，当事人的程序参与权受到剥夺，违背了程序正义的要求，在一定程度上导致了司法不公、司法无用论的盛行。而在立案登记制下，只要当事人的起诉符合形式要件，案件就能进入到审判程序中，不管最终裁判结果如何，当事人可以进行充分的陈述和申辩，其程序参与权得到了充分保障，遵循了程序正义的应然要求。

　　（三）提升司法公信力

　　司法是维护社会公平正义的最后一道防线，他对保障公民人身权、财产权发挥了重要意义。司法公信力不仅体现在实体正义上，更体现在程序正义上。和实体正义相比，程序的不正义对司法公信力的影响更大。不得拒绝裁判本应是司法的应有之义。在立案审查制的高门槛下，大量纠纷被挡在法律程序之外，无法通过法律程序获得最终的解决，在很大程度上减损了司法的公信力。立案登记制的实施改变了立案难这一现象，让更多的纠纷得以进入到了法律程序之内，保障了当事人的起诉权和获得裁判权，让当事人实实在在地感受到了司法的公信力。通过无差别地接纳纠纷，让纠纷形成诉讼，倒逼司法机关对纠纷进行裁决，是塑造司法权威的无法绕过、必须客服的障碍。立案登记制将这部分纠纷纳入司法程序，倒逼法院面对、解决这类纠纷，在司法公开及司法制度改革的大背景下，对于重塑司法权威和司法公信力有重要意义。

　　（四）化解涉诉信访

　　化解纠纷的途径有很多，但当事人更多的选择是走司法途径，因为司法裁判最具权威性和终局性。在立案审查制下，法官不仅审查形式要件、还审核实质要件，法官被赋予了较大的自由裁量权，再加上行政因素、办案压力及社会影响方面的原因，大量的纠纷没有进入到诉讼程序之中，而这其中又有一些是必须要通过司法途径解决的，当事人只能去寻求其他救济，造成了涉诉信访率的逐年攀升。而在立案登记制下，除了法律规定不予立案的情形，不管任何人只要符合法律规定的形式要件，人民法院都应当受理当事人的起诉，切实做到了有案必立、有诉必理。当事人的诉权得到了保障，行使诉权的渠道也更加畅通。通过让更多的纠纷进入到诉讼程序内，涉诉信访率逐渐得到了缓解，也有利于消除激化的社会矛盾，营造公正、高效、权威、和谐的司法秩序。

　　（五）推进审判方式改革创新

　　立案登记制施行后，人民法院“案多人少”的矛盾将更加突出，审判方式改革迫在眉睫。一方面，程序与程序的分界、分类被提上日程，比如，探索和构建刑事、民事速裁机制，革新民事简易程序，健全民事小额诉讼程序。另一方面，程序结构内的分层、分流需要狠抓落实，如全力发挥审理前准备程序的繁简分流、案件过滤的功能；组织交换证据、争点整理以及举证时限等规定，绝不能再流于口号；同时强化庭前的案件管理和分流，配合多元纠纷化解机制，让更多的纠纷得以在庭审前得到化解。

　　三、立案登记制之实践挑战

　　2015年5月1日开始，立案登记制开始在全国范围内“试运行”，实施以来，根据相关数据统计以及各地法院的反映，该制度成效显著。具体体现在以下几点：第一民事、行政和刑事自诉案件的受案数有了很大的提升，对于破解立案难题起到了立竿见影的效果；第二立案的效率明显提升。据统计，全国法院即时处理群众诉求，当场平均登记立案率90%；第三立案服务性增强。各地采取增设立案窗口、增派立案人员等方式，确保提供全面、周到、便利的诉讼服务。总体而言，立案登记制度在一定程度上对立案难的破解起到了积极的作用。但制度真正的生命力，还需要接受更长时间的检验。在肯定立案登记制成果的同时，我们也要认识到，该制度在实践运行中仍面临一些列挑战。

　　（一）案多人少矛盾突出

　　“案多人少”一直是法院尤其是基层法院面临的问题，每年的案件数量持续快速增长，人员流失使案多人少问题从比较严重变为突出。自立案登记制实施以来，民众的诉讼热情高涨，各法院的立案数量急剧增加。然而，另一方而，法官队伍正在进行员额制改革。员额制的改革旨在加强法官队伍的精英化建设，势必会在一定时期内影响法院的办案人数，自此，案件数量不断增多，但办案法官人数却相对减少，在这种情况下，人案矛盾越来越激化。 这样发展的后果就是不仅立案登记制实施的立法意图不能得以实现，反而会削弱民众的诉讼热情，打击民众的信心，增大法官的压力。一言以蔽之，司法公信力将遭受重创。

　　（二）非理性诉讼案件剧增

　　立案登记制的实施，降低了诉讼的门槛，打开了诉讼的大门，在这种情形下， 民众很容易陷入“法律万能主义”的困境，一窝蜂涌入法院解决纠纷。然而，诉讼虽是解决纠纷的重要方式，但并非是唯一的，相较于纠纷解决的其他方式如调解、仲裁、行政裁决、行政复议等等，各有优劣。而且，各纠纷的发生都有其特殊性，通过诉讼方式加以解决并非是最明智的。比如中国农村邻里之间的相邻权纠纷，调解就比诉讼更具优势。因为农村是一个熟人社会，调解方式解纷既能促进纠纷的解决，又能保持良好的邻里关系。还有一些特殊的商事纠纷，为保障纠纷当事双方持久的合作关系，维护长远利益，调解比诉讼也更具有优势。若在这些情形下，当事人不问纠纷的实际情况就一味进行诉讼，这种不理性的诉讼态度将直接导致诉讼爆炸现象发生，即受案数量暴增，法院的压力会持续增大。这不仅违背了立案登记制实施的初衷，也与我国“构建多元化的纠纷解决机制”的司法理念背道而驰。

　　（三）滥用诉权现象频发

　　立案登记制构建的初衷是保障当事人诉权，而当这一目的被不法分子利用时就极易走向其反面—滥用诉权，即发生虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等现象。滥用诉权属于“权利滥用”范畴，即“当事人”通过行使“诉权”达到非法目的，既侵害了国家法律和审判权，又浪费了审判资源，并剥夺了他人合法利用诉讼的机会 。在立案登记制实施一个月后，最高法就举办了新闻发布会通报相关情况。相关负责人表示，在立案登记制实施过程中，滥用诉权的现象时有发生，一些当事人的起诉完全没有任何意义，对国家司法资源是极大的浪费，比较典型有观众起诉赵薇，一位当事人到法院起诉演员赵薇要求其赔偿精神损失费，理由是其认为赵薇在电视中一直瞪他。还有一些人企图通过虚假诉讼实现一些不正当的目的。这些行为不仅可能损害其他公民的合法权益，而且扰乱了正常的司法秩序，对司法权威也造成了极大的破坏，不利于社会诚信体系的构建。

　　四、立案登记制之制度应对

　　（一）完善诉讼服务机制

　　要提高立案登记制的效率，人民法院必须努力使诉讼服务水平再上一个新的台阶。当前各级人民法院都把诉讼服务中心建设作为一个重要着力点，力争为当事人提供全方位的诉讼服务，满足当事人的多元化司法需求。

　　1.做好立案释明工作

　　对于立案登记制的真正内涵，不少群众还没有正确的认识，误以为任何纠纷都可以进入诉讼程序，不需要进行任何形式上的审查。这就需要我们法院法官在当事人提起诉讼时进行认真的阐释，讲解相关的法律规定，让当事人认识到提起的纠纷必须属于人民法院应予受理的范围，而且诉状必须符合法定的形式要件。同时对于一些标的额小、争议不大的案件建议当事人通过其他纠纷解决机制去，引导当事人树立对立案登记制的正确认识。

　　2.提供格式化文本

　　在立案登记制下，法院虽然不需要再对案件进行实质性审查，但是还是要符合法定的形式要件。需要我们法院在立案大厅提供标准化的诉讼文本，同时安排专人对当事人进行指导和释明。同时但对于一些确有困难、书写不便的当事人，允许当事人口头提出，法官进行文字的记录。在这一过程中，也要给当事人出具立案或不予立案的凭证，并说明相应的理由，确保当事人诉权的充分实现。

　　3.提升信息化水平

　　立案登记制的实施使更多的纠纷进入到法院的诉讼程序中来，给法院带来了一定的压力。当前各级法院的电子法院正在抓紧建设中，其依托互联网平台，给法官及当事人提供了极大便利，也节约了司法资源。以笔者所在单位为例，截止2015年末，全市网上立案案件已达300余件，网上立案、网上开庭、网上调解已全面展开，有效缓解了案多人少带来的压力。在接下来的工作中，应提升电子法院建设水平，完善服务，推进网上立案、开庭、审理的常态化，为当事人提供高效、便捷的诉讼服务。

　　（二）推动多元化纠纷解决机制构建

　　司法是化解矛盾纠纷的有效手段，但不是唯一手段。党的十八届四中全会对推进多元化纠纷解决机制改革作出了重要部署。实行立案登记制改革后，法院的收案会大量增加，要处理好司法裁判与多元化解的关系。其实并不是所有的纠纷都适合走诉讼程序，有些纠纷不仅浪费司法资源，也增加了当事人的负担，这就需要法官进行详细的释明，引导当事人树立理性的诉讼观念。在当事人到法院提起诉讼时，要对相关的制度、政策耐心讲讲解、分析利弊，做好诉前案件分流工作。当前我们正在努力构建以人民调解为基础、行政和行业调解为主体、社会第三方调解为补充、司法调解为引导和保障的工作机制。加快形成以乡镇村企人民调解为第一道防线，以医疗卫生、道路交通、环境保护、劳动人事、物业管理、金融服务等行业调解为第二道防线，以行政复议、行政调解和仲裁为第三道防线，司法审判为最后一道防线的社会矛盾纠纷解决梯次，缓解司法审判压力。积极支持各类调解组织的发展与壮大，通过诉讼费用等经济杠杆鼓励当事人选择调解方式解决纠纷，让诉讼真正成为维护社会公平正义的最后一道防线。

　　（三）健全对滥用诉权行为的规制措施

　　我国现行法律及相关规定未规定滥用诉权行为及后果。司法实践中, 滥诉和恶意诉讼的频繁发生，不仅侵害了无辜“当事人”的合法权益，而且法院为减少此种情形的发生，在立案时会更加谨慎，无形中会提高立案条件，不利于保护一部分善意当事人的诉权，为此，在立案登记制下，要在保护当事人的诉权与防止诉权滥用之间获得平衡，建立滥诉惩戒机制，显得尤为必要。笔者认为，应在民事诉讼法规定滥诉诚信原则，并建立滥诉赔偿制度，使遭受滥诉行为侵害的受害人能够获得赔偿，给滥诉行为人带来经济和精神压力。同时，应明确法院在立案的告知义务，提高法官辨识能力,及时发现滥诉行为，制止并减少滥诉行为的发生。一是经济利益制裁。诉权滥用者承担对方当事人诉讼支出，赔偿对方直接经济损失，并没收其预交的诉讼费，法院可视情节轻重予以罚款等制裁。二是引入“黑名单”制度。对以同一无理诉求与事实理由达到三次起诉的列入“黑名单”，通过诉讼诚信来促进社会诚信。三是采用司法强制措施。对恶意滥诉不构成犯罪或不应追究刑责、无直接利害关系或无诉请事实理由、不属法院受案范围（管辖权规定），情节严重的，视情予以训诫、罚款、拘留，直至追究刑事责任。

　　（四）强化内外监督与责任追究

　　起诉状是公民行使诉权的端点，是开启诉讼程序的钥匙，任何人都不能妨碍。 为了保障当事人诉权的充分实现，一方面要保障立案登记制的贯彻落实，另一方面要对立案登记制的实施加强内外监督和责任追究。

　　1.健全内外监督体系

　　对于内部监督而言，主要是指法院上下级之间的监督。我国现行法律中规定如果当事人对人民法院不予受理案件的裁定不服，可以向上一级人民法院提起上诉。上级法院在审理此类案件时，不能就事论事，发现下级法院出现的问题应及时下发相应的指导意见，情节严重的应在系统内部进行通报批评，同时纳入到个人绩效考评成绩中来。在外部监督方面，有权对人民法院进行监督的机关有人民代表大会及其常务委员会、人民检察院、新闻媒体及广大人民群众。当前存在的问题是监督的流程还不够健全，应明确当事人在人民法院做出不予立案决定时，如何向人民代表大会及其常务委员会、人民检察院寻求救济，相应的主管部门及处理流程都应该明晰，让外部监督发挥真正作用。人民法院对对相关部门反馈的问题和意见，要及时提出整改和落实措施。自觉接受社会监督。同时通过全面推行立案公开，将立案活动晒在阳光下，规范立案行为，接受社会监督。

　　2.强化责任追究

　　立案登记制的实施旨在破解立案难，保障当事人的诉权。但为了防止个别法官认识不到位，故意拖延立案、有案不立现象发生，应强化对相关人员的责任追究。《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》中也明确规定如果发现有案不立、拖延立案、人为控制立案、“年底不立案”、干扰依法立案等违法行为，对有关责任人员和主管领导，依法依纪严肃追究责任。造成严重后果或者恶劣社会影响，构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时要和当前正在推行的员额法官结合起来，作为考察法官能否入额的重要因素。通过这种责任追究倒逼机制，保障法官依法履职，切实做到有案必立、有诉必理，让当事人的诉权得到充分实现。

　　（作者单位：吉林省白山市中级人民法院）