7月16日，本报、《人民司法》杂志社与重庆市第四中级人民法院联合主办了涉农土地案件审判实务与理论研讨会。来自中国社科院、最高人民法院应用法学研究所、西南政法大学的专家学者，重庆三级法院及湖南、贵州的法官近百人参加了会议。近年来，重庆四中院和辖区基层法院审理了大量涉农土地案件，在长期探索的基础上，形成了《审理涉农土地纠纷案件相关问题及其对策》。会议代表围绕涉农土地案件审理程序、涉农土地权属保护及涉农土地流转等问题对其内容进行了深入分析，提出了进一步完善的建议，并就涉农土地案件中的其他热点及疑难问题展开了积极研讨。

　　一、涉农土地案件审理的基本情况及裁判之道

　　近年来，重庆四中院辖区两级法院审理的涉农土地案件数量呈逐年上升趋势。2009年至2011年，共审结一审涉农土地案件734件。其中判决194件，占26.43%；调解145件，占19.75%；裁定374件，占50.95%；其他方式21件，占2.86%。二审涉农土地案件从1998年的1件上升至2011年的58件，其中2009年至2011年共审理该类案件144件。在审结的案件中，判决97件，占67.36%；调解16件，占11.11%；裁定31件，占21.52%。这些案件呈现以下六大特点，即土地流转不规范引发纠纷大幅增长，弃耕村民要求重新承包土地引发纠纷显著增多，土地征收征用补偿费用分配引发纠纷增多，出嫁女承包地被收回引发纠纷，调解工作难度大，土地作为特殊标的物导致权益实现存在障碍。相应地，涉农土地案件审判存在合同性质认定难、合同效力认定难、证据收集和认定难、成员权资格认定难、裁判尺度统一难等情况。形成这些问题的原因主要是土地权属不明确的现象较为普遍，相关法律法规、政策存在衔接矛盾，当事人法律意识和法律知识欠缺，村民自治制度虚化，城镇化进程加快引发涉农土地纠纷增多。

　　西南政法大学民商法学院副院长刘云生认为，农村内部的权力挤压严重，诱发了农村的社会矛盾。从数据上看，涉农土地案件数量还不算太多，而农村社会的矛盾远比涉农土地纠纷更为复杂。

　　重庆市第四中级人民法院院长孙海龙认为，处在重大转型时期的中国乡村有着其自身的特点和趋势，需要我们认真观察、思考、总结。这种特点和趋势主要包括：第一，大家庭演变为残家庭。乡村青壮劳力进城务工，留守儿童、空巢老人现象比较普遍，社会关系的融汇度和疏离度都在以前所未有的速度急剧变化。第二，熟人社会向半熟人社会转变。一方面，村庄与乡镇、乡村与城市的联系愈加紧密；另一方面，人与人的距离感觉却从来没有这么远过。第三，个人权利意识特别是财产权利，尤其是土地权益意识日益增强。伴随农村城镇化和土地价值不断增加，农民对土地及其建筑物的态度十分复杂，民事行政案件交叉。第四，社会情绪异化。由于社会保障体系不健全以及日益拉大的贫富差距，让部分农民心理失衡，加之各种现实的矛盾与因难，对政府、官员、社会不满的情绪在诉讼、信访等方面发泄出来。

　　中国社科院学部委员梁慧星认为，涉农土地问题不仅是农村和农民的问题，也是国家的政治体制和经济体制问题，非常重要。在起草物权法草案时，有学者主张通过改良的方式，在家庭承包责任制的基础上，进一步实现农地物权化，最终达到一种用益物权的状态。法院在审判中要充分尊重土地承包经营权人的权利，即应当以农村土地实际占有人、使用人为重心，避免土地征收补偿费用分配纠纷，这也是物权法立法精神所在。

　　最高人民法院应用法学研究所所长孙佑海认为，在司法裁判中，对这类案件应遵循“道”，即法理上的司法经验和司法实践中的社会发展规律。因此，有法律明文规定的遵照执行；法律没有规定但有政策规定的按照政策执行；既没有法律规定，也没有国家政策的，在遵循原则的前提下，尽量以调解方式解决。

　　二、涉农土地案件审理程序

　　1.涉农土地民事案件受理范围

　　重庆四中院课题组认为，因承包合同载明的边界不明引发的土地权属纠纷、集体经济组织成员资格确认纠纷、农村土地承包户请求分户纠纷、退耕还林补偿标准纠纷、因土地征收引发的征收补偿款及土地补偿费、安置补助费分配方案纠纷，均不应作为民事案件受理。

　　孙佑海认为，对没有实际取得承包经营权而诉请确权，由于承包经营权是由农村集体经济组织、农村村民设定，法院不能设权，不属受案范围。

　　西南政法大学民商法学院教授谭启平认为，受案范围应尽可能扩大，法院应通过裁判来增强司法权威。要继续关注和协同研究这些问题，这也是全国法院遇到的问题。

　　重庆市高级人民法院审管办主任张俊文认为，应坚持面向未来、以人为本、积极作为的原则，力争做到“区分两权、引导诉讼”。

　　湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院李新贵认为，应根据所有权、经营权、使用权的不同属性确定案件性质，要区分先行后民还是先民后行。

　　2.承包户户主死亡后诉讼主体的确定

　　重庆四中院课题组形成两种意见：一种意见认为，诉讼主体可按原合同登记的户名确定；另一种意见认为，诉讼主体由承包户推选或者人民法院指定。

　　梁慧星认为，这是一个权利主体问题，也是一个成员权问题，在实践中涉及到出嫁、继承等问题，值得进一步研究。

　　孙佑海认为，由于法律没有明文规定，可以参照水土保持法的规定，由其继承人继承诉讼主体地位。

　　谭启平认为，不宜以原承包户主为诉讼主体，由人民法院指定也无法律依据，可以把承包户内现有成员作为共同主体。

　　三、涉农土地权属保护问题

　　1.因公益事业建设占地后发包方可否调整承包地

　　重庆四中院课题组形成两种意见：一种意见认为，因公益事业占地后发包方根据法定程序在个别农户之间适当调整承包地，有利于解决占地后人地矛盾突出的问题，实现承包户之间的平衡，符合党和国家“大稳定、小调整”的政策；另一种意见认为，农村土地承包法第二十七条只规定了“因自然灾害严重毁损承包地”才能调整土地，因公益事业占地后允许发包方随意调整承包地，不利于保护农民的承包经营权。

　　梁慧星认为，法官要有担当，但不能够代行经济组织的自治权。承包地调整不调整不是法院的权限，法院只判断调整是否合法、是否合乎程序；如果自治组织不调整，与法院没有关系，如果农民起诉要求调整，那么法院应当驳回其诉讼请求。司法权不能设权，不能够为农民创设权限。

　　孙佑海认为，司法权不能代替农村村民自治权。司法权是指人民法院从事裁判的权力，农村村民自治权是根据村民委员会自治法、土地管理法、农村土地承包法的规定，通过表决来决定行使权利，在土地的问题上有相当一部分属于农村村民自治。如集体经济组织已经调整了土地，法院就可以认可；反之，如果集体经济组织没有调整土地，而农户起诉要求调整，法院就不应支持。

　　2.家庭承包中一地数包纠纷的处理

　　重庆四中院课题组形成两种意见：一种意见认为，该类纠纷可以参照最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二十条的规定，按照“合同登记在先”、“合同生效在先”、“合法占用在先”处理；另一种意见认为，以家庭承包取得的土地承包经营权具有物权属性，不宜适用上述司法解释的规定处理。

　　重庆市高级人民法院民一庭副庭长陈屹认为，法官在裁判这类案件的时候，是保护农民生存的根本利益，还是在现行的政策下找出路，实际上是法官的价值取向问题。

　　重庆市第三中级人民法院副院长张国庆认为，处理该类纠纷时要切实保护农民的基本生存权，要做好各个方面的价值平衡。

　　3.承包方自愿交回承包地“提前半年”的理解

　　重庆四中院课题组认为，农村土地承包法第二十九条规定，承包方自愿交回承包地“应当提前半年以书面形式通知发包方”。对于提前“半年”的规定，应当理解为承包方书面通知发包方后，发包方必须在半年后才能将土地另行发包他人，提前半年“另行发包他人”无效。

　　谭启平认为，对于未满“半年”的发包行为的效力，不宜直接认定有效或无效，可认定为效力待定合同。

　　四、涉农土地流转问题

　　1.改变土地农业用途的流转合同效力认定

　　重庆四中院课题组认为，明确约定流转土地用于非农建设的，应当认定合同无效；虽未明确约定流转土地用于非农建设，但有证据证明双方明知流转土地系用于非农建设，亦应认定合同无效；双方并未明确约定流转土地用于非农建设，流转后受让方擅自改变土地农业用途的，不能因此认定合同无效。

　　梁慧星认为，合同当中约定改变的，当然无效；合同当中没有约定，但当事人之间存在串通的，应当认定无效。如果合同明确约定农业用途，但转让后获得土地使用权的人改变土地用途：一种是合法改变，即按程序得到相关部门批准，那就是合法改变；另一种是手续不完善，就是违法改变。但不管是合法改变还是违法改变，转让合同已经履行完毕，合同已经消灭，合法与非法与原合同无关。

　　陈屹认为，价值取向是保护农村耕地。渝东南主要是少数民族聚居区，应注意研究在土地的流转方面有没有适应少数民族聚居区的政策性规定。

　　张国庆认为，应注意把握三个方面：一是要切实保护农民的基本生存权；二是要确定诚实信用的价值导向；三是要做好各个方面的价值平衡。

　　2.农村承包土地互换协议约定不明确如何处理

　　重庆四中院课题组形成两种意见：一种意见认为，只要互换耕种的事实成立，就应视为土地承包经营权的互换；另一种意见认为，是互换的土地承包经营权还是互换的土地耕种的权利，应视具体情况而定。

　　孙佑海认为，在司法裁判中要公平和效率兼顾。当两者产生矛盾时，应当把公平放在首位。对于农村土地承包经营互换协议约定不明时的处理，应当视其约定的是土地承包经营权还是土地耕作权的具体情况而分别处理，这样既体现了农村村民的自治，又体现了“道”，同时对维护社会公平也有一定意义。

　　五、涉农土地案件的其他问题

　　1.“小产权房”相关问题

　　孙佑海认为，由于“小产权房”的土地是集体所有，农民没有完全的产权，因此农民在进行交易时，必须先交土地出让金，将土地转为国有，此时的房屋交易才合法。但农民则认为，土地是集体的，只要其交易得到集体的同意就可以，因此在“小产权房”案件的处理过程中出现了许多问题。研究“小产权房”的意义，就是要在化解矛盾的同时，给政府带来稳定的资金来源，同时维护公平、公正和社会稳定。

　　张国庆认为，城镇居民购买农村房屋的情况，根据房屋性质的不同，可以划分为两种类型：第一类是购买农村村民或城镇居民通过自建、继承、买卖等方式合法取得的集体土地上的农村房屋；第二类是购买乡镇政府、村委会单独或者与开发商合作在集体土地上建设的房屋，俗称“小产权房”。在理论研究和新闻报道中，往往把宅基地上的农民住宅也当做“小产权房”对待，实际上两者并不相同。国务院的有关文件将农民住宅与“小产权房”两个概念并列使用，足可表明二者并非一事。所以，在对待农民宅基地上房屋时，如果是在相同经济体成员之间买卖，或者是不同经济体组织成员后来户口迁往房屋所在地时，应该认定合同是有效的。

　　2.“三权”抵押问题

　　梁慧星认为，重庆“三权”抵押（土地承包经营权、宅基地使用权和林权抵押）的地方性行政规章，没有严格按照法律规定执行，如果要突破物权法不能卖、不能抵押的规定，只能由全国人大来制定，国务院也没有权力决定。

　　刘云生认为，突破目前的法律体系，讨论“三权”抵押问题，存在着违法风险、政策风险和债权实现的风险，如“三权”抵押，一旦经营破产、亏损，能否将此权利纳入破产的范围，作为破产财产也是一个问题。对于地票问题，地票的优点很多，但缺点更多：一是落地的周期长，程序复杂；二是实际上是主城区无限地侵占不发达地区或欠发达地区的建设用地，侵害不发达地区的发展空间权；三是在未来的地票交易中存在很多问题，很多机制至今仍不健全；四是利益分配不公平，农民拿到的补偿款与农民在交易中应获得的补偿之间有较大差额，这是不公平的。

　　重庆市金融办公室银行处副处长冉坤认为，现在的“三权”抵押还不是真正意义上的“三权”抵押，可能就是把农民的部分财产用以抵押后对其权益进行救济的一种方式。其在操作过程中亦有许多现实问题，如土地承包经营权流转后抵押问题，很多农投企业或者经营大户通过流转的方式从农民手中集中土地进行规模化经营，这对土地的使用效率有极大的提高，但规模化经营在产业化中仍需要资金的后续投入。在实践中没办法用流转的经营权进行抵押，因为没有金融机构或者政府登记部门的认可。