执行救助，是指案件在强制执行中，被执行人下落不明或者确无履行能力，致使案件不能执行，而申请执行人生活确有困难时，通过预设的程序给予其一定数额的经济救助。执行救助具有救济性、抚慰性，目的是扶危济困，追求社会公平正义、促进社会和谐稳定。

　　一、建立执行救助制度的背景及动因

　　法院的审判工作是维护当事人权利的最后一道防线，但权利得到司法确认并不等于权利必然能够实现。一般情况下，基于对司法权威的尊重和国家强制力的威慑，义务人会自觉履行生效裁判确定的义务。一旦其拒绝履行就会依权利人的申请进入强制执行阶段，在被执行人有可供执行的财产时，强制执行理论和实践均无大碍。但如果被执行人本身只能维持当地最低生活水平，明显没有履行能力，或长期下落不明或死亡又无可供执行的财产，法院就无能为力了，依照现行法律规定法院只能裁定中止执行或终结执行。生效的法律文书得到当事人不折不扣的履行，本是法治社会题中应有之意，但是在现实生活中，“执行不能”问题依然是法院前进道路上的障碍,耗费大量人力、物力、财力，当事人的合法权益仍然得不到保障，导致新的社会矛盾的产生，其涉及的原因是多方面的：诸如司法权威没有真正树立、社会诚信的缺乏、地方保护主义的盛行、法院内部执行措施不力等。其中，在法院穷尽执行手段后，被执行人确无履行能力或下落不明而导致“执行不能”也是重要原因。申请人提出维权的执行申请，本身就是寻求法院保护权益的救济手段，在执行不能的情况下，对于特困人群案件的执行，涉及到影响权利人的人身、医疗、生活、居住及生存而面临的困难需要帮助，尤其是道路交通事故赔偿、突发性的人身损害赔偿案，此类案件的执行到位与否，直接关系到特困人群受害人的生存质量。在耗费了大量的时间、精力和金钱之后，所得到手的只不过是一纸不能履行的裁判文书，申请执行人面对胜诉判决的满腔希望被极度失望浇灭，这对申请人的打击是可想而知的。有诉讼就有风险，申请人的权利得到司法确认却无法实现，究其原因更多的是社会因素，这种状况的改变需要一个历史过程，但当申请执行人是社会弱势群体，有的甚至处于极端贫困状态，执行款不及时到位，会断绝其生活来源，严重影响其应有的生命权、生存权和健康权，这个时候再由申请人独自承担这个风险是极其残酷的。很多申请执行人本身权益因纠纷受到了伤害，经济已陷入困境，加之再遇到被执行人无财产可供执行，往往因权益得不到实现而心里失衡，遂心存怨恨，矛盾很大，导致申请人上访、缠访，甚至做出静坐、示威、以自杀相威胁等过激行为，给社会带来了不安定因素，演化为社会热点问题，社会上“空调”、“白判”“执行不力”的谴责之声不绝于耳，对人民法院的工作造成了负面影响。随着社会保障体系的不断完善和以人为本的和谐社会的构建愈来愈受到国家和全社会的关注，在执行程序中对弱势群体的救助是司法公正和司法人性化的创新，建立健全执行救助制度，帮助申请人兑现法律承诺，势在必行。

　　二、建立执行救助制度的可行性

　　经济上具备一定的能力。执行救助制度，是以国家向特困申请执行人在执行不能时向其提供经济救助为主要内容的制度。从我国现阶段经济发展状况看，已经具备了建立执行救助制度的财力基础。改革开放30年来，党和国家紧紧抓住发展这个执政兴国的第一要务，经济以前所未有的速度持续发展，经济实力和综合国力显著增强，国家财政收入以高于经济增长的速度逐年递增，国家已具备一定的经济实力。而且，执行救助并不是对所有执行不能的案件都予以救济，而是仅限于一定的范围，事实上也不存在全部都要救济的问题，救济不是普惠制，而是把有限的资金用在最需要救济的案件上，发挥最大的功用。

　　有良好的制度保证。2004年我国把国家尊重和保障人权作为一项重大原则载入宪法，标志着我国的人权事业进入了一个新的历史时期。生存权是基本人权、如生存权不保，则奢谈发展权。在执行救助案件中，申请执行人生活陷入困难、生产无法进行，执行救助虽不能解决全部问题，但客观上有保障生活的作用，同时也是一种精神抚慰。2007年1月，最高人民法院制定了《最高人民法院关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》，要求建立特困群众执行救助基金，为他们实现债权提供便利和帮助，为这一制度的开展指明了方向。

　　有一定的实践经验和舆论基础。我国目前虽然没有建立执行救助制度，但在执行工作实践中，已有相当一部分法院通过同级政府财政拨款等方式筹集资金，对符合条件的申请人进行救济，取得了良好的社会效果，积累了很多成功的经验。执行救助制度的理论研究有了相当的深度和广泛的影响，媒体对执行救助制度的深入宣传，已在社会层面引起关注，建立执行救助制度的舆论氛围已经形成。

　　三、建立执行救助制度的现实价值

　　因被执行人确无执行能力而导致“执行难”的案件相当普遍，已经济不发达的周至法院为例，在该院没有执行的案件中，有接近一半的案件是因为被执行人难找、没有财产可供执行导致的。更为严重的是，法院的“空判”会降低民众对司法乃至政府执政能力的信心，损害社会主义制度的优越性，这些问题的存在，使我国尽早建立执行救助制度显得尤为必要和紧迫。

　　(一)救助弱势被执行人，体现司法人文关怀。在对历年执行积案、难案进行分析，有一部分涉及赡养费、抚养费、抚育费、道路交通事故损害赔偿、人身损害赔偿、工伤、医疗事故、刑事附带民事赔偿等执行案件，是由于被执行人服刑、下岗、重病、残疾或企业严重亏损、没有能力履行义务，才导致申请执行人的权利长期得不到实现，因此陷入生产、生活困境，成为社会弱势群体。这类被执行人往往和申请执行人一样，同为社会弱势群体，只有甚至没有基本的生活保障，根本无履行能力。设立执行救助制度，对被申请人进行救助的同时，也是对被执行人的一种间接救助，体现了司法的人文关怀。

　　（二）维护申请执行人利益，促进社会和谐稳定。在被执行人是弱势群体的案件中，申请执行人为了维护自己的权利，经常到法院及相关部门上访，有些申请执行人甚至采取了一些过激行为，这既无助于案件的执行，又对社会秩序、各相关部门和人民法院的正常工作造成了重大干扰，同时也不利于人民法院司法权威的树立。对于这类真正的执行难案件，仅仅依靠人民法院单方面的工作，很难使申请执行人的权利得以实现。解决这个问题需要全社会的参与和配合，借助国家和社会的综合力量，通过实施执行救助金制度，对此类案件中的特困申请执行人予以一定救助，能够防止因执行不能而诱发新的社会不安定因素。

　　（三）增强司法的能动性和主动性，树立人民法院的亲民形象，实施执行救助制度，在一定程度上帮助申请执行人度过难关，缓解了被执行人的履行压力，消减了双方对人民法院的不满和对立情绪，树立了人民法院司法为民、亲民的良好形象。

　　四、执行救助制度的制度探索

　　确立执行救助制度涉及资金来源、救助对象与条件、救助金的申请程序、救助金的管理等一系列具体问题，有必要在总结实践经验的基础上，结合我国的具体国情加以解决。

　　（一）执行救助资金的来源

　　执行救助制度是以国家向特困申请执行人提供经济救济为主要内容的制度，国家的财力状况是决定改制度能够正常运作的基础，如果国家没有足够的财力，该制度就难以有效的运作。同时，救助资金也无须完全依靠国家财政拨款，可多渠道筹措资。例如，可以通过媒体、倡议书等多种形式，对特困申请执行人所面临的困境，在社会上及各团体、企事业单位中广为宣传，以取得捐助款或赞助款，用于对此类个案的应急资金，作为专款专用；财政可以从政法部门上缴的罚没收入中适当增加法院部分返还的数额用于执行救助；民政部门的救助资金中，分流部分救助款项用于执行救助资金。

　　另外，执行救助制度应是一种“执行垫付款制度”。申请执行人在得到执行救助金后，法院要继续加大执行力度，在被执行人恢复履行能力，案件得到执结后，法院从执行款中将支付的执行救助金予以扣除，补充到执行救助金来，以保证执行救助金的循环利用。

　　（二）救助限度

　　执行救助金的发放金额，目前主要有两种方式：一种是采取最高限额方式，规定每次发放金额不超过规定的最高限额。原则上每案每人只发放一次；另一种是采取按比例加最高限额方式，每次发放金额按申请执行的标的额的比例发放，如30%、50%等，但每次发放不得超过规定的最高限额。以上两种方式相比较，笔者认为第二种发放方式更科学合理，可操作性强，更有利于发挥执行救助金的救助功能。此外，还可以设置一定的时间限制，救助金的领取对象除了必须是符合条件的执行案件申请人外，还必须是经过人民法院一年以上的执行仍然无法执行的案件，这样可以防止执行案件随意进入救助程序，也与民事诉讼法规定的法院执行期限相衔接。

　　（三）执行救助适用的案件类型

　　案件的类型与当事人的权利类型是紧密相关的，在商业纠纷案件中，当事人争执的是商业利益，此利益与当事人的基本生存权没有太大关系，因此对这类案件不能适用执行救助制度。案件的适用类型大宽，会变相的让法院成为替被申请人履行义务的“民政部门”，其结果是本应由被申请人承担的还款责任由法院和政府买单。在市场经济条件下，意思自治是进行民事活动的基本原则，当事人都应当预料到自己行为的结果并对此负责，在民事诉讼中，当事人理应预料到诉讼给其带来的不利后果，这种谨小慎微的努力也成为当事人谨慎进行民事活动、实现自身利益最大化的动力。但是在特定案件中，比如侵权案件，完全是由于致害人的原因导致受害人身体和精神的伤害，这时让致害人对受害人进行填补性的赔偿是必需的，但受害人打赢了官司却无法执行，受害人在承受来自致害人方面带来的极端痛苦之外，还要承担诉讼给其带来执行不能的风险是不公平的；另外当事人在民事活动中所处的地位有可能是不对等的，强势者很可能利用这种地位形成的优越性给弱势者带来伤害，例如追索劳动报酬、抚养费、赡养费的案件中，双方的地位就是不对等的，此时立法处于公平正义的考量也会对弱势者进行保护，对其诉讼利益进行更严格的维护和救济。“执行不能”是各国司法实践中都会遇见的情况，只不过在转型期的中国这种情况尤为常见。执行救助是建立在对民事执行程序中申请执行人基本人权的充分尊重与保障的基础之上，因此，它不是面向所有执行案件的普适救助，而是有严格的的范围限制。法院向哪些案件申请执行人提供救助，取决于执行救助制度的设立的宗旨，也受制于国家的财力状况，其目的是保障申请人的基本人权，防止申请执行人因得不到清偿而陷入生活困境，以致丧失对司法机关和政府的信心，影响社会稳定。执行救助适用的案件范围可以参照诉讼（执行）费用缓、减、免交的相关规定，具体包括以下几种类型：

　　（1）追索赡养费、抚养费、扶养费、劳动报酬的执行案件；

　　（2）因交通事故、医疗事故、工伤事故或其他人身损害而追索医疗费用和经济赔偿的执行案件；

　　（3）刑事附带民事诉讼中关于民事案件部分的执行，在刑事被害人国家赔偿机制出台前，参照上述案件进行救助。

　　（4）其他不采取执行救助措施，将影响申请执行人生产、生活最低保障，易产生社会不安定因素的执行案件。

　　（四）执行救助的适用条件

　　要保证有限的救助资金发挥最大的能动作用，给最需要的人提供最及时的救助，从而保障特困群体的诉讼权益和基本人权。适用条件应从两个方面进行设置：

　　（1）申请执行人方面：

　　申请执行人必须是因为生效法律文书赋予的权利如不能全部或部分执行，生命、生存、健康将难以保障。

　　（2）被执行人方面:

　　被执行人必须是确无履行义务能力且无财产可供执行，或短期内确无履行全部义务能力且无财产可供执行，或长期下落不明或死亡且无财产可供执行。人民法院应当穷尽执行手段，仍不能实现申请人权利时始得进行执行救助。

　　（五）适用程序

　　执行救助金的发放应按照申请执行人提出申请、案件承办人审查材料、合议庭合议、分管领导同意、院长审批（数额较大的由审委会讨论通过）、财政部门发放的流程管理。

　　符合条件的申请执行人应当将书面申请提交给承办案件的法官，并附其生活严重困难、不能维持当地最低生活标准的证明，证明材料至少应包括两部分内容：一是申请执行人证明自身低于当地最低生活标准的证明材料，包括案件基本案情、家庭收支情况等；二是申请执行人所在地的街道、乡镇出具的证明材料，包括申请执行人家庭经济困难情况及当地最低生活标准等。案件承办人接到申请书后，应及时对申请执行救助金的材料进行审查，符合条件的交由合议庭合议，合议庭一方面要对申请执行人提出的申请及证明材料是否齐全、内容是否有效进行审查；另一方面要将案件已穷尽一切执行措施和方法的调查材料整理附后，符合条件的提出发放救助金的建议书并附拟发放的具体金额，报分管院长审核，由院长审批，数额较大的由审委会会讨论通过。决定发放执行救助金的出具发放救助金的决定书，由财政部门发放至法院，再由申请人领取。

　　（六）执行救助基金的管理和监督

　　设立执行救助基金专户，对救助基金的收入和支出实行专项管理、专项核算，具体管理部门可设在财政部门，法院、监察等部门定期对基金收支情况进行监督检查，确保专款专用。法院要加强党委和政府的联系和沟通，力争取得他们的支持；会同财政等政府职能部门联合颁布文件，明确特困群体救助基金的筹集、管理、使用、监督办法，真正使该救助基金有稳定的资金来源并长期发挥作用。

　　（七）违反执行救助制度的法律责任

　　设立执行救助制度的初衷，是为解决申请人的迫切需求，保障其生存权、健康权。在实践中要防止申请和被申请人达成秘密交易，套取该项救急资金，或者申请人将风险责任转嫁给法院，不积极提供被执行人财产线索，而一味依赖法院救助，或者被申请人利用这项制度，将其作为逃避债务的一种合法途径，将偿债的责任也转嫁给法院本身。对于申请执行人隐瞒真实情况或者虚构事实骗取执行救助资金的，法院强制执回该款项，并对申请人予以警告、训诫、罚款，法院工作人员徇私、殉情滥用职权或者不作为的，承担相应的法律责任，情节严重的，按照刑法的有关规定处理。执行救助基金管理人贪污、截留、挪用执行救助专项基金的，按照刑法相关规定处罚。

　　五、结束语

　　执行救助属于司法救助的一种，但又不同于一般的司法救助，执行救助发生在执行程序中，兼具社会属性，执行救助制度的实施需要社会各界特别是政府的参与和支持，法院是司法机关，其职责是公正审判，本身并不承担救助义务，所以法院是实现当事人裁判利益的执行者，而不是裁判结果的利益风险承担者，防止当事人认识上的偏差，将法院作为“民政部门”，法院要认真审核救助对象是否符合条件，是否启动救济机制。

　　执行救助制度在部分有条件的法院设立以来，已有一批特困申请执行人得到了救助，初步发挥了执行救助制度的救助功能。相信随着中国特色的社会主义司法救助制度的不断健全和完善，会有越来越多的特困申请执行人因此而收益，长期困扰法院的“执行难”问题也会在很大程度上改观。

作者单位：陕西省周至县人民法院