党的十七届三中会会指出，我国总体上已进入破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。破除城乡二元结构，促进城乡经济社会发展一体化，司法理应先行，法院当有所为。湖南省望城县人民法院积极探索新时期人民法院服务农村改革发展的新途径，以开全国法院系统先河之势，率先打破城乡司法的二元结构，首推便民服务联系点建设，让农村居民享受到与城市居民同样的司法便利，为推进城乡司法一体化进行了有益尝试。本文将从望城县人民法院城乡司法一体化便民服务联系点契入，对新时期农村司法改革新途径略作探索。

　　一、望城县法院城乡司法一体化便民服务的三大亮点

　　望城县隶属长沙市，地处国家“两型社会”综合配套改革试验区，长沙“大河西”先导区的核心，亦是城乡一体化的示范区。该县系湖南省距省会最近的县，县政府所在地距长沙市区仅21公里。由于距离省会近，居民享受城市司法待遇的要求尤其强烈。然而，望城县还是一个农业县，大部分人仍然生活在农村。在一个幅员广阔、人口分散、纠纷较多的农业县，要让农村居民享受到城市居民的司法待遇，望城县法院必须克服司法资源相对不足和人民群众日益增长的司法需求之间的矛盾。该院顺应农村居民的司法需求，于2008年初在全县范围内推出便民服务联系点建设，着手破除城乡司法二元结构，推进城乡司法一体化：

　　（一）建立覆盖全县的便民网络。该院在全县216个自然村和社区设置了便民联系点，聘请了216名便民联络员，形成了法院、联系点、联络员三位一体的便民网络。法院是整个便民网络的出发点和落脚点，居主导地位，承担着设置便民联系点，培训便民联络员和公正高效裁判的职责。联络员从当地具有一定威望的群众中选任，当事人起诉时，即可通过便民联络员及时联系法官，将接待时间、地点以及需要准备的诉讼材料等确定下来，避免花冤枉时间，走冤枉路。但联络员并不只是单纯的信息传递员，他们还是普法宣传员、民间调解员，承担着及时发现矛盾、协助法官化解纠纷等职责。同时，便民联络员常年居住在当地，熟悉村情，了解村民动向，辐射到各村组的便民联系点便构成了送达信息网，法院的送达效率也大幅提高。便民联系点的启动，开通了化解农村纠纷的快车道，拉近了城乡时空距离，缩小了城乡司法差距，农村居民打官司方便了，到法庭不愁找不到法官了，再也没有人反映立案难了。据统计，便民联系点的设立，使当事人诉讼成本平均节省了45元，而法院的送达成本平均每案降低了85元。

　　（二）加大巡回审判的办案力度。便民网络不可能消除所有的纷争，仍有大量纠纷期待诉讼解决；便民网络拉近了城乡距离，但城乡司法差距仍然客观存在。该院没有因建成便民网络便故步自封，而是巡回审判，就地开庭，充分发挥网络功能，不断拉伸服务半径。在立案上，可以电话立案、口头立案；在办案程序上，最大限度适用简易程序；在处理方式上，最大限度地调解结案；在诉讼费收取上，该缓交的缓交，应减免的减免。该院4个人民法庭，对涉及婚姻、家庭、邻里的案件及小额债务纠纷，原则上都到便民联系点办公室公开审理。2008年1至10月，该院共巡回办案22次，就地开庭审案57件。通过巡回审判，让人民群众直接感受司法、理解司法、亲近司法，让农村居民享受到城市居民的司法待遇，进一步缩小了城乡司法差距，促进了农村社会和谐。

　　（三）实现调解与诉讼的完美对接。该院充分发挥便民联络员了解纠纷、熟悉村情的优势，注意引导案情简单、事实清楚、争议不大纠纷的当事人在自愿原则下首先寻求便民联络员主持下的诉前调解；诉讼过程中，则适时邀请便民联络员参加调解，或委托便民联络员庭外调解；诉讼程序结束后，通过便民联络员及时了解当事人的思想动态，通过便民联络员协助做好服判息诉工作。经过便民联络员诉前调解达成的协议，当事人一方不履行时，另一方当事人就诉前调解协议提起诉讼的，由法院适用简易程序审查确认；经过便民联络员诉前调解无效的纠纷进入诉讼后，可通过当事人提交证据的方式锁定诉前调解成果，从而加快办案进度，提高办案效率。据统计，2008年1至10月，该县便民联络员共参与调解纠纷322起，该院诉前调解案件数比上年同期上升58%，诉讼案件调解率上升11%.

　　二、城乡司法一体化便民服务的理论透视

　　望城县法院首推城乡司法一体化便民服务，顺应了农村司法需求，拉近了城乡距离，打破了城乡司法二元结构，体现了“以人为本”的科学发展观，体现了司法为民的工作宗旨，是人民法院响应党中央号召，服务新农村建设的一次积极有益的探索。

　　（一）“以人为本”的科学发展观要求人民法院必须顺应农村司法需求，推行城乡司法一体化。当前，农村居民的司法需求和人民法院的司法服务之间的冲突仍然存在：一是推行坐堂办案，增加了农民特别是偏远农民打官司的难度；二是强调“不告不理”原则，不注重对农民的法制教育和法律指导，使农民的法律意识和诉讼能力长期得不到实质性提高；三是实行谁主张谁举证，使举证责任客观上落到了一些没有举证知识和能力的农民头上，让一些有理的农民打不赢官司；四是注重程序公正淡化实体公正，注重法律事实淡化客观事实，使一些农民的合法权益得不到有效保护。面对冲突，是让农村居民被动地适应法院的司法服务，还是由人民法院主动地去顺应农村居民的司法需求，这是衡量人民法院贯彻落实科学发展观与否的标准。用科学发展观指导法院工作，就要求人民法院必须以人为本，坚持“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”，顺应农村居民的司法需求。望城县法院立足该县处于国家“两型社会”综合配套改革试验区特殊地理位置的实际情况，从农村居民实际的司法需求出发，推出城乡司法一体化便民服务，开展了法制宣传，普及诉讼知识，提高了农民的诉讼能力，降低了农民打官司的难度，切实保护了农民的合法权益。因为顺应了农民的司法需求，解决了农民的实际问题，城乡司法一体化便民服务最大限度地取得了法律效果和社会效果的统一，体现了“以人为本”的科学发展观。

　　（二）司法为民的工作宗旨要求人民法院必须拉近城乡时空距离，推行城乡司法一体化。顺应农村司法需求，须推行城乡司法一体化。推行城乡司法一体化的关键，在于让农村居民享受到城市居民的司法待遇，在于拉近城乡时空距离，在于司法为民。司法为民是人民司法事业的根本宗旨，是社会主义法治理念的根本体现。最高人民法院党组书记、院长王胜俊指出，坚持司法为民的宗旨，更好地满足人民群众对司法工作的新要求、新期待，是检验和评价人民法院各项工作的标准，是人民法院深入开展“大学习、大讨论”活动的重要课题，也是人民法院的永恒主题。王胜俊院长还指出，随着依法治国基本方略的实施和社会主义民主法治进程的加快，人民群众对司法工作有了更多的要求和期待。人民法院首先要把握社会发展的新情况、新问题，时刻感知人民群众对司法工作的要求和期待。落实司法为民工作宗旨，要求人民法院拉近城乡时空距离。望城县法院在方便诉讼上下功夫（一个电话即可联系法官），在提高案件质量和效率上下功夫(尽量争取一次解决纠纷)，在建立和完善多渠道解决纠纷机制上下功夫（坚持诉前调解、诉中调解、联络员参与调解的方式），缩短法院与农村的地理距离，拉近法官与群众的心理距离，以一系列便民服务举措，推行城乡司法一体化，让广大农民真切体验司法为民带来的便利，体现了社会主义法治理念，落实了司法为民的工作宗旨。

　　（三）新农村建设要求人民法院必须破除城乡司法二元结构，推行城乡司法一体化。社会主义新农村建设要求人民法院充分发挥司法裁判的职能作用，巩固现有改革成果，推动农村改革进一步深化。当前，人民法院服务新农村建设必须与时俱进，响应党的号召。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡社会经济发展一体化新格局的重要时期。在中央推行城乡一体化的时代背景下，人民法院服务新农村建设，着力点应当是破除城乡司法二元结构，切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为工作的出发点和落脚点。望城县法院打破城乡“二元”分割机制，与时俱进地推出城乡司法一体化便民服务，是顺应时代发展的司法改革，是响应党中央号召的具体体现，是司法为民措施的推陈出新，是服务新农村建设的一次积极有益的探索。

　　三、城乡司法一体化便民服务的制度建构

　　望城县法院首推城乡司法一体化便民服务，是新时期人民法院服务农村改革发展新途径的探索，已取得一定成效，得到了上级法院、当地党委、人大、政府和社会各界的充分肯定。但客观地说，城乡司法一体化便民服务的探索还只是一个开始。便民网络谁来创建？谁来激励？谁来问责？谁来维护？还有很多问题值得完善和探讨。要巩固已经取得的成果，确保城乡司法一体化便民服务伴随着农村的改革与发展凸显出强大的生命力和巨大的现实作用，就必须建构制度，整体推进，筑牢长效机制。

　　——便民服务联系网络创建机制。基层法院毫无疑问是创建主体，但便民网络的正常开展和运行均离不开基层政府，且基层自治组织受制于政府而非法院，因此，仅有法院的创建和推进是不够的，便民服务网络的创建主体应当拓宽，基层政府亦应成为创建主体；便民服务网络应覆盖全县，不能留有死角，应在全县范围内以村或社区为单位建立，要求每个自然村或社区均有一个便民联系点；便民服务场所应实实在在，不能纸上谈兵，原则上办公场所由村民委员会或社区居委会安排在其办公楼内，配备专门办公室，并悬挂“人民法院城乡司法工作一体化便民服务联系点”牌匾；便民服务联络员应严格选任，不能滥竽充数，应从遵纪守法、爱岗敬业、诚实守信、公道正派、廉洁自律，在当地有较好的声望和影响力的群众中选任，每个便民联系点配置一至二名便民联络员。

　　——便民服务联系网络激励机制。当前，便民联络员只是一种荣誉，便民联络员并不能从便民服务中获得物质报酬，他们从事的是无偿工作。刚开始请求担任者可能不乏其人，但时间一长，联络员的选任可能会遇到困难，其工作积极性的调动也是一个难题，因此，有必要建立相应的激励机制。激励机制应坚持精神激励为主，物质激励为辅的原则，既要让便民联络员通过便民服务，提升其在当地群众中的威望，提升其在当地的社会地位，又要让便民联络员从事便民联络工作时获得一定的经济补助，获得一定的物质利益。精神激励以表彰为主，但要形成制度，避免随意性；物质激励则可参照人民陪审员的补助办法，对便民联络员从事便民联络服务工作的差旅费用给予报销，并根据其便民服务的情况，给予一定的经济补助。前述费用，应积极争取由当地财政承担。

　　——便民服务联系网络责任机制。明确便民联络员承担以下四个方面的工作职责：其一是法制宣传，即宣讲法律，指导诉讼，增强公民法律意识，预防纠纷发生；其二是民事调解，即主动介入民事纠纷调解，尽力将纠纷化解在萌芽状态，并协助法院做好调解息诉工作；其三是协助送达，即协助人民法院送达相关法律文书；其四是协助执行，即协助人民法院执行生效裁判。便民联络员应当在职责范围内从事便民服务工作，不能逾越职责范围，更不能变相成为“土律师”。便民联络员应当认真履行职责，选任后当认真对待，不得敷衍了事。人民法院应加强对便民联络员的培训和管理，奖优罚劣，对不能胜任工作的便民联络员，应及时予以更换。

　　——便民联系服务网络运行机制。为确保网络正常高效运转，还必须构筑整体运行机制：一是畅通立案渠道。实行口头立案、电话预约法官立案、通过便民联络员预约立案等多途径的立案方式，让当事人少跑腿。认真开展法律援助，对符合法律援助条件的当事人，依法缓、减、免收诉讼费用，确保经济困难的农民当事人打得起官司；二是定期沟通、随时联系。人民法庭定期前往便民联系点开展法制宣传和法律咨询，便民联络员定期向人民法庭反映纷争情况，遇紧急情况时，可随时反映。公民还可以通过“便民服务联系点”公示的联系电话直接向人民法庭咨询法律、反映问题；三是诉讼指导。在便民联系服务点悬挂醒目标牌，并将有关工作制度、联系人员、联系方式等张贴上墙，便于群众了解和利用便民诉讼网络。加大对便民联络员的培训力度，使之成为普法宣传员、诉讼指导员，并通过他们免费发放各类诉讼指南，指导当事人依法诉讼；四是快速审理。最大限度地利用便民网络方便快捷的优势，尽可能地采取即收即审即结的办案方式，定纷止争，化解矛盾。