法官“断层”这一现象对于中西部地区法院尤其是基层法院来讲，是一个比较突出的现象，已经表现得十分明显。笔者以所在的一个基层法院——宜昌市伍家岗区法院的实际状况来分析法院法官断层的原因，并提出一些对策。

　　一、伍家岗区法院人员编制的基本情况

　　1、编制配备及使用情况。伍家区法院成立于1988年6月，现有行政编制43个、财政拨款事业编制5个、自收自支事业编制6个，合计定编54个；现有在编人员47人，其中行政编制在编36人，财政拨款、自收自支事业编制在编11人；另有合同工（临时工）书记员2人、合同工司机3名、勤杂工（清洁工、保安）6人。

　　2、具有法官资格的人员情况。在36名行政编制在岗人员中，具有法官资格的有32名，其中审判员30名，助理审判员2名（同时兼有警衔并在司法警察岗位上工作）。

　　3、领导职数与内设机构情况。根据机构改革的“三定”方案，院领导班子职数是7人，其中正、副院长4名，政治处主任、纪检组长、执行局长各1名；内设机构12个，包括纪检组（监察室）、政治处、执行局（执行庭）、办公室、法警队、司法技术鉴定管理服务科、民一庭、民二庭、行政庭、立案庭、审监庭和刑事庭，在12个内设机构中担负着审判执行业务职责任务的有7个，包括执行局（执行庭）、民一庭、民二庭、行政庭、立案庭、审监庭和刑事庭。

　　4、47个在编人员的岗位安排情况。

　　（1）32名法官的岗位情况：在领导和行政岗位上工作的12人，占法官人数的37.5%，其中包括正、副院长、政治处主任、执行局长6人，办公室主任、法警大队长、司法技术鉴定管理科科长、立案庭信访室专职信访接待员5人，司法警察2人。在审判执行业务岗位上工作的20人，占法官人数的62.5%。

　　（2）4名不具有法官资格的行政编制人员的岗位情况：纪检组长、办公室文秘各1人、书记员2人。

　　（3）11个事业编制人员的岗位情况：财会2人、法警2人、书记员4人、档案管理、网络管理、办公室文秘各1人。

　　二、伍家岗区法院法官“断层”的状况

　　1、硬断层：这种现象直接表现为“缺少法官”。

全院只有32名同志具有法官资格，其中6名同志担任院级领导职务，不可能经常性地或用大部分时间办案；3名同志因工作需要担任行政部门职务，根本不可能办案；2名同志本身是法警（兼助审），又在法警岗位上；1名同志因涉诉信访工作的特殊需要，不能从事审判执行工作。显然，把20名法官分配在7个业务庭局从事审判执行工作，按照诉讼法关于合议庭的规定和“三审一书”的要求，每个合议庭至少需要3名法官，除执行庭之外，民一、民二、行政、刑事、审监、立案6庭至少需要审判员18名，在“执行难”问题突出、社会各界反响强烈的情况下，决不可能也不可以只配2名法官。事实上，执行庭我们配备了5名法官（每年执行收案在300件左右），刑事庭3名，立案庭3名（含速裁调解）、民一庭3名，民二庭2名，行政庭2名，审监庭2名，民二庭、行政庭、审监庭各缺法官1名。如遇法官培训、出差办案、参加地方党委人大政府政协召开的工作会议、按政策规定公休等情况，就不能正常组成审判合议庭，并开庭审案。按照诉讼法的规定，开庭时间是提前通知双方当事人的，并且应将合议庭的组成人员告知当事人，以便于当事人决定是否申请回避；再加上为提高审判效率，杜绝超审限问题，法院立案普遍实行了审判流程管理，其中的排期开庭和审限跟踪比较严格，故开庭在即，临时换人或者通知延期，确实是一件当事人不满意、诉讼法有限制、工作制度不允许、有损司法公正、效率和司法为民形象的事情。

　　2、软断层：这种现象的特征，可以用两句话来概括：形式上不缺法官，但实质上缺；眼前不缺法官，但即将会缺。具体表现，以伍家法院为例：

　　（1）从32名法官的年龄结构来看，25岁以下的法官为0人；25岁—35岁之间的法官仅1人，占3%；35岁—45岁之间的法官即1962年8月以后、1972年8月以前出生的法官有21人，占21.32%；45岁以上，即1962年8月以前出生的法官14人，占43.75%，但其中50岁以上的即1958年8月以前出生的有10人，占31.25%。这些数据表明：一旦50岁以上的10名法官陆续退休，要维持稳定法官队伍的现状，至少需要有10名法官来不断进行补充。故法官补充问题不解决，缺少法官的问题将会更加突出。

　　（2）从现有的法官人数和法院内设的审判执行机构来看，将32名法官分配在7个业务部门的岗位上，从表面上看，按照“三审一书”的标准足够组成合议庭，但事实上，有12名法官因工作需要不在也不能在审判、执行岗位上。

　　（3）从32名法官的身体状况来看，有2名50岁以上的法官因患严重高血压等疾病，根本不能正常从事审判执行工作，只能每天坚持半天班。

　　（4）从32名法官的知识结构来看，第一学历为法律本科的2人，占6.25%，第一学历为法律专科的1人，占3.1%；其他占90.65%。从现有学历来看，法律专业本科25人，占78.12%；法律大专包括法院业大7人，占21.87%。从实际情况来看，一方面，由于国家新颁布的法律法规和司法解释越来越多，各种新类型的案件越来越多，社会对司法审判的要求越来越高（过去办案侧重强调的是法律效果，现在强调的则是法律效果与社会效果的有机统一）；另一方面，几乎有1/3以上的法官因为身体状况欠佳、精力不够充沛、审判工作任务繁重、文化基础较差等原因，法律专业知识的更新较慢，不能适应审判工作的需要，换句话讲就是一个知识更新不够快的法官，起不了一个法官的真正作用。

　　三、法官“断层”的原因分析

　　法官断层的原因比较复杂，不可简单地归结于某一个方面。我认为主要原因既有立法上的原因，也有法律法规执行层面上的原因；既有经济上的原因，也有管理体制上的原因；既有法官职业特点上的原因，也有司法环境上的原因，还有“组织部选调方式”与《法官法》对接不够协调的原因，等等。

　　1、从立法原因上看，《法官法》于1995年2月28日由全国人大常委会审议通过，于同年7月1日起正式施行。《法官法》的颁布施行对于提高法官的素质、加强对法官的管理，的确发挥了应有的积极作用，但是辩证地看待这部法律，有关法官的职责、法官的权利义务、担任法官的条件、对法官的惩戒，特别是《法官法》第12条对初任法官“从通过国家统一司法考试取得资格，并且具备法官条件的人员中择优提出人选”的规定，对保证法官队伍的政治素质、尤其是业务素质，无疑是正确的，但是，这部法律对法官的职业待遇、职业保障等问题只有原则性规定，至今尚没有可供操作的具体规定；同时，对初任法官门槛的提高，特别是从2003年开始，全国实行统一司法考试，本科生、研究生参加，一般也较难通过，没有预留一个适当过渡阶段，一下子抬高门槛，导致获取初任法官资格困难，法官队伍的补充来源不足。

　　2、从《法官法》的执行层面上看，《法官法》规定了法官的等级，各级法院也按照文件规定给每一位法官评定和晋升了相应的等级，但是这个“法官等级”直到2007年7月31日国家人事部、财政部联合发出《关于实行法官审判津贴的通知》明确规定：“法官审判津贴按现行法官等级执行相应标准”时止，法官的等级还只是一个纯而又纯的精神鼓励，没有任何经济待遇。这个过程足足12年！（不过法官们已经看到了希望）。

　　3、从管理体制上的原因看，一是随着财政实行越来越严格规范的部门预算和收支两条线管理，尤其是今年4月1日国务院颁布施行新的《诉讼费交纳办法》，基层法院的诉讼费收入下降幅度一般都在50%—60%之间，直接导致了法院的收入大幅度减少，吃“皇粮”并不比吃“杂粮”好过。这一前一后的“反差”，尽管实行了工资制度的改革，个人的工资增加了，但实际发放到干部手中的的确比以前明显减少了。二是法院及其内设机构的行政级别较低，直接影响到干部个人的职级，从而也就影响到法官的工资收入。宪法规定的法院、检察院的地位的确是高于同级政府职能部门的，被称之为“一府两院”，但是红头文件上地位并不高：县级法院是正科级，与同级政府职能部门属同一个级别；县级法院内部庭室在“三定方案”中没有明确为副科级，明显低于政府职能部门内设机构的级别；县级法院的院长是副处级，县级法院内部庭室的主要负责人也没有红头文件明确是副科级。根据《湖北省工资制度改革实施意见》，干部个人的行政级别是决定公务员工资高低的一个非常重要因素。根据中办发[1985]47号通知第二条规定，基层人民法院“审判员、检察员一般配备科一级和股一级干部”，虽有这一原则规定，但一是比较原则、比较历史，二是现行工资制度改革方案中，没有“股级”，只有“科员”和“办事员”级。鄂组[1998]14号文件通知，虽然规定“地方各级人民法院的正、副庭长，按47号文件规定的审判员配备的职级确定”，但实际上也未能明确正、副庭长究竟落实什么级别，只是规定了在审判人员中，科级以上干部与一般工作人员之比为1：2.3，最高不超过1：1.9或1：2.5，最高不超过1：2.1的比例。由于人事上的变动和新老更替的原因，一方面，科级干部与全院科级以下工作人员的比例达到了，另一方面，通过公开竞争方式当上的庭长也落实不了副科级待遇，更不必谈副庭长以及一般审判员了。这种情况从总体而言，导致法官的行政级别实际上低于普通公务员的级别。三是法院与法院之间、法院与检察院之间、法院检察院与党政机关之间，干部交流的渠道不畅，再加上法院检察院的领导职数少、领导级别低，就基层法院而言，院长检察长是副处级，但分别只有一个，这对于法官、检察官个人来讲，晋升行政级别的空间就十分有限。

　　4、从经济上的原因看，一是不同地区由于经济发展水平上的差异，加上分灶吃饭的财政供给体制，东南沿海经济发达地区，工资、津补贴水平较高，中西部地区由经济发展还不够，工资、津补贴水平较低。据了解，广州市荔湾区法院的书记员的月薪为4000—5000元，而中西部地区基层法院的院长在去年工资制度改革后，月薪（工资加津补贴）只有2500元左右，据说津补贴规范发放后，工资、津补贴加起来可以达到3000元。“高门槛没有带来高收入”这也难怪“孔雀东南飞”。二是同一地区由于经济发展水平上的差异，加上分灶吃饭的财政供给体制，在工资制度改革后，虽然工资不存在差异，但津补贴的差异还是存在的，如市直与城区、县市之间。三是不同行业之间的工资待遇差异较大。同是取得司法资格的人，当一名基层法院的法官年最高收入决不会超过4万元，但当一名律师，哪怕是并不色的律师，年收入一般也有上10万元。近年来，我院先后有2名同志通过了司法考试，都先后辞职，其中1名到上海、1名到青岛，还有一名大学毕业生即选调生辞职到武汉发展。四是由于法官的行政级别实际低于普通公务员的级别，因而实际工资低于普通公务员。

　　5、从法官的职业特点来看，法官职业与普通公务员相比，法官所行使的司法权要求法官必须具备独特的知识结构、深厚的法学理论功底、丰实的司法经验和良好的道德素质；法官的思维是职业思维，是根据职业的专门逻辑进行的，不同于大众的生活逻辑，法官运用“法言法语”进行观察、思考和判断，严守程序逻辑，追求程序中的“真”，判断结论总是非彼即此，不同于政治思维的“权衡”特点；法官的职业使命是社会冲突的裁决者、社会弊病的治疗者、社会正义的最终维护者；法律对法官门槛的规定比普通公务员更高，对法官实行了职业资格证制度。由于司法资格的全国统一性、通用性，决定了取得这一资格的人员在全国范围的可流动性，现行的人事管理制度、工资制度没有能够充分体现法官的职业特点，这也是取得司考资格的人员离开中西部法院，到沿海地区或大城市去发展的原因之一。

　　6、从司法环境上看，一是随着“一五”普法到“五五”普法的开展，人们的法律意识和法律水平普遍提高，人们对法官办案在公平正义上的要求越来越高；二是随着社会主义市场经济体制的建立、健全和发展，各种新类型的案件在不断增加，新的法律法规和司法解释不断大量出台，要求法官必须不断加强学习的任务十分繁重；三是中央提出建设社会主义和谐社会，要求法官办案既要追求法律效果，又要追求社会效果，要做到两个效果的有机统一，这就要求法官不仅要懂得法律和法律思维，而且还要懂得政治和政治思维；四是随着《监督法》的出台，人大对法院的监督力度也会逐渐加大；五是法院内部的分权制衡、案件评查、差错及错案责任追究等制度越来越规范，执行力度也越来越大；六是由于诉讼制度本身的缺陷，司法裁判的权威性不高，许多案件“案结事不了”，当事人一方或双方不断上访，法官面临着来自方方面面的督办、指责和评议……如此种种，法官办案面临着很大的压力，可以说是任务重、责任大、风险高。这也是取得司法资格的人员、组织部选调生选择离开法官这个职业的原因之一。

　　7、“组织部选调”的方式与《法官法》有关初任法官的选拔规定不够协调，不能有效解决法官的断层问题。《法官法》第十二条规定，初任法官“从通过国家统一司法考试取得资格，并且具备法官条件的人员中择优提出人选”，组织部选调，虽然把高校毕业生中的优秀分子的一部分选进了法院，但这些选调生进入法院时，绝大多数人并没有取得全国统一司法考试资格，依法不能直接任命为初任法官，因而也就只能解决书记员不足的问题，而不能直接解决法官“断层”问题；进入法院后，选调生同其他通过公务员考试进入法院的人员一样，必须占用大量的工作时间复习备考，这种情况不仅占用了法院的行政编制，而且在一定程序上又影响了法院工作的正常开展。

　　8、法院内部的奖惩激励机制不活。一是工作目标绩效考评没有一个科学合理的考评体系。工作目标绩效考核是一个难题，目前的工作目标绩效考评各地规定得都不一样，考评的项目及计分标准并不统一，对法院而言，由于不同的法院具有不同的特点，要进行一个公平合理的统一考评显得不符合实际，如“先进人民法庭”的争创活动，城区法院无派出法庭则无参与争创的资格，县市法院则完全相反；又如“网络建设先进单位”的争创活动，早已经建成并验收合格的法院，则不再重复享有此争创资格，而其他法院则刚好相反。对法官个人而言，工作目标绩效考评是对其个人工作的认可和肯定，直接关系到法官个人的评优、任职等切身利益，需要有一个公开透明、科学合理的考核办法，否则，将极大的挫伤法官的工作积极性。二是法官的奖惩激励制度不健全。工资改革后，法官的财政工资与津补贴都将直接打入法官的工资帐户，法院不能再以“工作奖”的方式对法官进行奖励，将直接导致多干的不能多得，干得好的也不能多得，吃大锅饭的情况发生，更严重的是，因为审判工作的风险性，还会发生“办案越多、错案几率越大，风险越大”，而越少办案件的人则越安全的怪圈。其结果必定是法官消极办案，逐步丧失职业信心。

　　9、法官人身安全缺乏保障。随着市场经济的发展和全民法律意识、权利意识的日益增强，法院已成为社会各种矛盾集中地。法官因为处于直接处理矛盾的职业特殊性，不可避免要“损害”一部分人的利益，法官的职业风险就越来越大。当事人打击报复，甚至伤害、杀害法官的事情屡有发生。法官异地执行案件遭到拘禁，甚至法院被围攻等事件更是屡见不鲜。

　　四、解决法官“断层”问题的建议

　　1、进一步改革组织部选调方式，一是按照分类管理的改革要求，对法院所需要的法官把“从高校毕业生中选调”改为“从取得全国统一司法考试资格的人员中选调”，并把“最低工作年限”的要求作为参加选调的条件之一，以解法官“断层”问题的燃眉之急以及选调生工作不到一年就“开溜”的问题；对法院所需要的书记员、司法警察、司法行政人员则仍然可以从“从高校毕业生中选调”，也可以从同级行政机关中调剂选拔。二是逐年进人，形成年龄结构梯队；三是改进招录办法，充分体现法院对法律专业知识人才的具体需求。

　　2、进一步以红头文件的形式提高并明确基层法院、基层法院内部机构的行政级别，包括进一步明确基层法院领导班子成员及其内设机构负责人的行政级别，使其行政级别与 “一府两院”的宪法精神相协调；同时通过提高并明确其行政级别的方式，使法官的工资与普通公务员的工资相协调并适当高于普通公务员的工资；对不担任院级领导、中层干部职务的审判人员，规定达到一定的工作年限，且工作业绩考核合格的，也可以凭工作业绩在不能晋升职务的情况下享受副科级甚至正科级待遇。主要理由是：（1）包括“三定方案”在内的有关法院、法院内设机构及其工作人员行政级别的文件，时间比较早，规定过于原则，不够明确、没有很好地体现法官的职业特点；（2）《法官法》既然规定了法官比普通公务员更高的门槛和职业要求，法律就应当同时规定并给予法官比普通公务员更高的工资待遇和职业保障，这是责权利相统一原则的必然要求。

　　3、建立同一地区不同法院之间，法院与党政机关之间的干部轮岗、交流任职制度，促进法官的多岗位锻炼与提高，同时既可以把法院的优秀干部交流到党政系统任职，也可以把党政系统符合法官条件的优秀干部交流到法院担任法官和领导职务，在党政干部与政法干部之间建立一个通畅的渠道，形成一个富有活力的机制和统一的系统。

　　4、根据最高法院发布的“二五改革纲要”第34条关于法院工作人员分类管理的要求，根据审判工作的需要，分别确定法官、法官助理、执行员、书记员、司法警察、司法行政人员和司法技术人员的编制员额，并根据审判工作的特点给予一定的员额机动，建立分类管理的制度体系，进行严格控制，防止各类人员相互挤占编制尤其是挤占法官编制的问题发生。

　　5、建立法官职业权力保障制度。首先应建立确保法官依法公正行使职权的制度。使法官在审判工作中，能排除各种非法干扰。同时人民法院要坚决为依法办案，敢于抵御和排除外界各种非法干扰、公正司法的法官撑腰，决不允许任何单位或个人对他们打击报复。其次，人民法院应通过深化审判权运作方式改革和法官管理制度改革，建立保障合议庭和独任法官能够依法审判的内部制度。实践中，要尊重法官的职业权力，凸显法官在审判工作中的中心地位。理顺法官审判职务与行政职务的关系。其三，建立法官司法豁免制度，法官依法履行审判职务享有不受民事起诉的豁免权。同时，法官不因客观原因所致的裁判错误而受到责任追究，即只要其行为正当就应推定其已尽职而免除责任，以保证法官义无反顾地依法公正行使审判权。

　　6、建立法官职业地位保障制度。法官至今仍不是一个让人十分敬仰和羡慕的职业，这在一个推行法治的国度里无疑显得有些尴尬。有效保障法官职业地位和法官身份的稳定性，对于法官的职业地位的提高和法治的发展是十分重要的，应把《法官法》赋予法官的职业地位和权利落到实处，从制度上保证法官地位和身份非因法定事由、非经法定程序不被动摇。即法官一经任命录用，除正常工作变动外，非因法定事由、非经法定程序，任何单位、任何部门不得将其免职、辞退或者给予降职或其他处分，以保证法官地位和身份的稳定性，增强法官职业的神圣和尊荣。实践中，各级法院特别是上级法院要依法保障法官的职业地位，坚决支持法官严格依法办案，秉公执法。

　　7、建立法官职业收入保障制度。一是建议将基层法院的财政支出列入国家或省级财政，保证基层法院的基础设施建设资金、办公经费来源，以国家或省级财政为依托，进一步落实基层法院的经费保障，使法官真正吃皇粮。二是按照《法官法》对法官等级、法官福利、津贴等方面的原则性规定，尽快制定与法官等级相对应的具体的实施制度并予以落实。我国《法官法》对法官的职业收入问题虽作了规定，但各地经济状况不同，具体标准和经费来源并不一致，差异较大。现在基层法院经费基本上靠地方财政，地方财政拨款的多少就直接影响法院的正常运转。湖北有的基层法院，一位法官一年“人头费”才2400元，平均每个月200元，但他们却承担着基层的大部分审判任务，法官职业收入缺乏保障，也在一定程度上削弱了法官面对各种利益诱惑的自律能力。为此，切实加强法官的职业收入保障，积极争取党委、政府和有关部门的支持，建立法官职业收入保障制度，确保法官能够按期足额领取工资和相关津贴，并逐步提高法官待遇，实行“以薪养廉”，增强法官职业的吸引力就显得尤为迫切。

　　8、建立健全奖优罚劣的激励机制。一是制定科学合理的工作目标绩效考核办法，坚持把考核结果作为选拔任用干部、晋升干部职务职级、进行公务员的年度考核及对部门或个人进行奖惩时的主要依据。二是在工资、津贴范畴之外另设合理的工作奖，对工作成绩突出，表现优秀的法官要给予合理奖励。　　　　

　　9、建立法官职业安全保障制度。把《法官法》关于法官享受保险待遇的规定落到实处，显得尤为重要和迫切。为在职法官办理职业安全综合保险，并制定实施相应的制度，成立维护法官职业权益相关组织，切实增强法官抵御职业风险的能力，有效地预防和制止各种诬告陷害、殴打伤害法官行为的发生,彻底维护法官的职业安全。