公益诉讼是指一定的组织或个人可以根据法律、法规的规定，对违反法律、法规，侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，由法院追究违法者法律责任的诉讼制度。民事公益诉讼在我国尚未确立，以致在公共利益遭到侵犯时，缺乏有效的司法途径来救济。我国民事公益诉讼举步维艰，近年来带有公益性质的民事诉讼，结果并非尽如人意。究其原因，主要在于我国民事公益诉讼制度的缺失。本文试从理念与实践两个层面探讨我国民事公益诉讼制度构建的可行性，并对我国民事公益诉讼制度的具体构建进行探讨，以期对建立适合我国国情的民事公益诉讼制度有所裨益。

　　一、我国民事公益诉讼制度构建的可行性

　 （一）理念层次—民事公益诉讼与传统民事诉讼理念间冲突与衡平

　　传统的民事诉讼理论是以原告与被告这一典型的一对本人诉讼为模型搭建的，而民事公益诉讼无论从表面还是从实质都突破了这一传统的框架。在这种新型民事诉讼中，原告不仅主张自己的利益，同时还尝试排除与原告处于同一立场的利益阶层的人们的利益所受的侵害。民事公益诉讼在特征与功能上和传统民事诉讼存在诸多不同，这就造成了它和某些传统民事诉讼理念之间存在冲突。回避冲突无益于民事公益诉讼制度的确立，必须正视这些冲突并寻找新的理念来衡平与传统理念的冲突。

　　1、民事公益诉讼与当事人适格理论。所谓当事人适格，是指在具体的诉讼中，诉讼标的或权利关系与自己有重大利害关系而能够以自己的名义起诉或应诉的资格。我国民事诉讼法对当事人认定问题采取的是传统直接利害关系当事人说，民事诉讼法第108条明确规定原告是与本案有直接利害关系的人。直接利害关系当事人理论在防止滥用诉讼、高效利用诉讼资源方面起到很大的作用，但它却忽略了保护公共利益的需要。现代社会所出现的纠纷或危害往往存在着两种类型的受害者，即现实的受害者和潜在的受害者。对于潜在的受害者来说，他们的权利同样受到威胁，但若依据传统直接利害关系当事人理论，他们却因与诉讼事实无直接利害关系而被拒之于诉讼程序之外，这样不利于潜在受害人利益的保护，所以实际中应该更新对当事人的传统认识，扩大公益诉讼当事人的范围。

　　2、民事公益诉讼与既判力理论。既判力是指法院做出的终局判决一旦生效，当事人和法院都应当受到判决内容的拘束，当事人不得在以后的诉讼中主张与该判决相反的内容，法院也不得在以后的诉讼中做出与该判决相冲突的判断。民事公益诉讼中绝大多数利益主体并没有实际直接参加诉讼，按照既判力的一般理论，是不能受既判力约束的。但如果民事公益诉讼的判决仅仅及于实际参加诉讼的主体，不仅失去了民事公益诉讼的意义，而且法院将就不同当事人因同一事件提起的诉讼而疲于奔命，造成诉讼资源的极大浪费。

　　（二）实践层面——民事公益诉讼是“低投入、高产出”保护公益的方式

　　1、民事公益诉讼——保护社会公益最有效的资源配置方式。我们知道，通常情况下，市场是实现资源配置最优化的基本方式，但在市场决定成本高于法律决定成本时，这一问题就留给法律制度来解决了。从现实情况来看，侵犯公益的违法者一般来说其经济或社会地位都属于优势一方，而受害者一方一般人数众多，而且利益分布呈现集团性或扩散性，从这一点而言，是不利于市场配置的。首先,侵权者的优势地位往往使其在对方进行协商时候居于主导地位、垄断交易价格，由此造成双方当事人想独占尽可能多的利润而引起高额的交易成本,这是一种社会浪费；其次，在众多的被侵权者中有一部分人存在 “搭便车”的想法，即个别消费者认为总存在利益受损更严重的人，让这部分人先去交涉，视其协商结果再考虑如何行事，这样情况下的交易成本往往很高。所以说对于一种侵害公益的行为，市场并非是资源配置的最佳方式，于是我们求助于法律程序，或者说在这样一种情形下，法律程序成为一种更完美的保护公益的方式。

　　然而，民事公益诉讼在我国尚未建立，在现行法律制度下，侵权者往往凭其优势地位，对其侵权行为或不履行法定义务的行为毋须付出任何代价，或者其所承担的责任低于他从不法行为中所获取的利润，那么自利的侵权者会认为侵犯公益的行为能使其效益最大化，这将导致恶性循环。如果我国建立民事公益诉讼，赋予民众、检察机关、社会团体对侵害或可能侵害公共利益的违法行为提起诉讼的权利，把公共利益置于民众的保护之下，而且通过民事公益诉讼对那些侵害公益的行为予以制裁，使潜在的违法者不敢染指侵害公益的违法行为。因此，民事公益诉讼是保护公益的有效资源配置方式。

　　2、民事公益诉讼——提高法律效益的有效手段。法律效益是指法律资源在配置和利用上的一种投入与产出之比，即以最少的法律资源消耗取得同样多的效果，或以同样的资源消耗取得最大的效果。民事公益诉讼，作为一种新型的诉讼形式，较之传统的民事诉讼，在公共利益的保护程度上具有高效益：

　　首先，民事公益诉讼具有法律的御前功能。民事公益诉讼的一大特征就是提起民事公益诉讼并不以公共利益的实质损害为唯一前提，在公益可能遭到侵害时也可以提起。目前，司法领域一个主要问题不是为个人提供对集团侵害的事后的援助，而在于在事前便阻止侵害的发生并保护公共利益，形成具有实效性的集团援助方案。民事公益诉讼是对公益的一种积极救济方式，可以把对公益的侵害消灭在萌芽状态，防患于未然。

　　其次，民事公益诉讼具有公共政策形成功能。民事公益诉讼主要针对环境权、劳动者权益、消费者权益等具有公共利益的现代型纠纷。民事公益诉讼的裁判内容通常可以作为已经获得公认的社会价值，而对现实的权力机关、行政机关造成某种社会压力，促使他们发动立法权、行政权以形成有利于公众的公共政策。可见，民事公益诉讼不仅仅对具体的纠纷做事后个别的解决，而是超越具体情况对社会一般价值做出关心。

　　再次，民事公益诉讼有利于诉讼成本的节约。审视当前世界上存在的民事公益诉讼制度，我们可以发现，民事公益诉讼不仅能实现诉讼的规模经济，而且在诉讼费用的分担上也对传统诉讼费用进行改革。这些措施无疑降低了公民起诉的风险，减轻了其负担。相对于传统的民事诉讼模式，民事公益诉讼在解决现代型纠纷时，更能够充分体现法的效益原则。

　　综上所述，我国民事公益诉讼在理念层次与实践层次都具有构建的可行性。诉讼在本质上是对各种冲突进行司法控制的基本手段，在任何社会中诉讼都以解决某种冲突为自身使命。换言之，当某种冲突大量出现，需要相应的解决手段时，一定的诉讼形式便获得产生的根据，民事公益诉讼也当是应时代之需要，呼之欲出。

　　二、我国民事公益诉讼制度的构建路径

　　关于我国民事公益诉讼制度如何构建，理论界有不同的观点。我国民事公益诉讼制度的构建，应立足于民事公益诉讼的特殊性，制定相关的特别规定，特别规定没有涉及的仍适用民事诉讼法的一般原则、制度和程序来作为补充。针对民事公益诉讼的特殊性，笔者认为，我国民事公益诉讼制度应当从以下几个方面来设计：

　　（一）民事公益诉讼的受案范围

　　民事公益诉讼范围不能过于宽泛，应该与社会发展实际情况相适应，在立法上可以采用列举式，把能够确定的民事公益案件确定下来，不能肯定的或暂时不能肯定的先不确定，等时机成熟时再通过司法解释予以确定。从我国实际需要出发，民事公益诉讼的收案范围应主要包括如下几类案件：

　　1、国有资产流失案件。近年来，随着公益诉讼理念在法学理论界的兴起，早有学者提出对国有资产流失案件应导入公益诉讼机制，授权有关机关、公民和社会组织为防止国有资产流失而直接向法院提起公益诉讼。在社会实践中，为防止国有资产流失，检察机关提起公益诉讼也己有成功的先例。

　　2、环境污染和环境破坏的公害案件。对于公害案件，虽然我国的诉讼代表人制度为这类公害案件提供了司法救济的可能性，但真正求助于司法救济的却屈指可数，究其原因如下：公害案件一般是受害者人数众多而总的损害结果严重，但相对来说个体损害不大，因而个体提起诉讼的动力不足；公害案件所侵害的权利往往具有“社会化”的特征，对于“社会化”的权利人们往往有着“搭便车”的心态，在外围旁观等待而不愿意主动去维护这种权利；由于诉讼代表人制度本身存在某些缺陷，一定程度上不利于公益的保护。因此，急需将环境污染和环境破坏等公害案件纳入民事公益诉讼的受案范围。

　　3、侵害消费者权益的具有社会危害性的案件。当消费者的正当权益受到侵害时，消费者虽然可以通过消协、工商、法院等维护自己的权益，但是却不能维护其它没有进行维权的消费者的权益，此时，其它消费者再来维权似乎就会造成司法资源的浪费。因此结合我国的国情，可以授予我国消费者协会等团体以及个人提起公益诉讼之权利，切实维护消费者的公众利益。

　　4、垄断、限制竞争、不正当竞争的案件。经营者的垄断行为、限制竞争行为以及不正当竞争行为不仅侵害消费者的合法权益，而且侵害了其他诚实经营者的合法权益，扰乱了国家的正常经济秩序，更不利于社会主义现代化的建设。在个别经营者素质不高，行政执法不到位的情况下，可以把这类情况纳入到民事公益诉讼的范围。

　　5、严重违背社会主义道德规范和公序良俗的案件。尽管法律有别于道德，但法律所调整的社会关系很难与善良风俗、社会道德截然分开。我国民法通则第七条明确规定“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序。”当私人利益与公序良俗发生冲突并使公共利益受损时，应给予司法救济，允许提起民事公益诉讼，牺牲个人利益而维护整体利益，保护良好的社会道德和善良风俗。

　　（二）提起民事公益诉讼的主体

　　民事公益诉讼原告主体资格的认定是民事公益诉讼制度构建的一个难点，如果赋权面太广则可能会造成滥诉现象，而赋权面太窄又会制约公益诉讼作用的发挥。从我国实际情况来讲，民事公益诉讼应确立以检察机关、公民个人和社会团体构成的多元起诉主体机制。

　　1、检察机关。首先，公诉权是检察机关法律监督的必要构成，公诉权本质上就是法律监督权，应对法律监督作广义的理解，公诉本身就是对被告人违反法律的监督。其次，检察机关介入民事诉讼并不影响诉讼结构平衡，检察机关可以以国家公诉人的身份参与民事公诉，这样就解决了反诉、诉讼费用的负担等一系列程序上的难题。当检察院作为原告介入案件时，其法律监督的身份并不因竟合而消失，相反，则是原告身份和法律监督身份由不同的部门来承担。当然，现阶段我国检察机关提起民事公诉的范围应当根据我国国情进行适当的限制，所以目前可将提起范围限定在防止国有资产流失方面，随着理论研究和实践经验的成熟，再逐渐扩展到环境保护、反垄断等其它领域。

　　2、公民个人。从我国实际情况看，为了更有效保护和实现公共利益，公民个人提起诉讼的手段必不可少。因为：首先，检察机关现阶段只能对部分侵害公益的行为提起公益诉讼，公民个人诉讼作为公民直接行使民主权利的法律手段之一，是民事公诉的有力补充。随着法治社会建设的深入，社会公益受到某种程度侵害时，普通民众以不再是袖手旁观，而是自觉的采取诉讼行动，这也是公民法律意识提高的表现。其次，无论因为传统厌诉思想的影响还是程序和制度上的障碍，从整体上而言，我国公民个人提起民事公益诉讼的数量显然很少。现阶段不可能每位公民都可以成为公益诉讼的提起人，我们在设计公民诉讼时应充分考虑这些消极因素，在制度构建过程中加以防范滥诉，如对公民个人提起公益诉讼设置适当的前置程序，设立滥用法律诉讼侵权责任制度等。再次，建立公民诉讼能够促进诉讼代表人制度发挥积极作用。诉讼代表人制度是基于市场经济的发展和解决现代型纠纷产生的，但在实践中作用甚微，暴露出许多缺陷，而民众的公益诉讼正好可以弥补诉讼代表人制度的缺陷。

　　3、社会团体。公益性社会团体根据其自身成立的宗旨、章程，有维护其成员合法权益的职责，当其成员的权益遭到违法行为侵犯时，除了有批评、建议等权利外，应赋予其提起公益诉讼的权利。让社会团体成为民事公益诉讼的适格当事人，一方面有助于保障受害人的实体权益，另一方面可以减少诉讼环节和诉讼浪费而有助于减少程序利益的耗费，可以有效解决受害人众多和个人起诉“搭便车”等问题，能使社会团体的监督获得司法强制的有效保障。

　　（三）民事公益诉讼的管辖和审级

　　1、民事诉讼管辖是指在法院系统内部，确定各级法院之间以及同级法院之间受理第一审民事案件的分工和权限。管辖制度，使法院审判权得以落实，阻止各法院之间相互推诿或争夺案件，也使当事人行使起诉权有了确定的法院。管辖制度是民事诉讼程序开始阶段极其重要的程序制度，有着极其显著的司法意义。我国民事诉讼法本着合理、公正的精神，对民事诉讼管辖做出明确的规定。管辖又分为级别管辖和地域管辖，根据民事诉讼法第二章的规定，所有民事案件必须遵守本章的关于级别管辖和地域管辖的规定。民事公益诉讼作为民事诉讼的一种也必须遵守民事诉讼法关于管辖的规定，而不能独立于民事诉讼法建立一套管辖制度。

　　2、审级是指法院受理一个案件之后经过几级法院的审理宣判之后除非有特殊原因，否则不再对该案件进行审理。我国目前实行四级两审终审制，这一制度的确立可以提高法院的审判效率，同时还可以防止当事人不断的进行上诉，进而避免“缠诉”现象的出现。民事公益诉讼虽然是一种特殊的诉讼方式，但它的特殊只是特殊在纠纷双方的身份上，并不是特殊在审级，所以民事公益诉讼也必须履行四级两审终审制度，对于生效的判决必须履行，如有必要可以进行申诉。

　　（四）民事公益诉讼中举证责任的分配问题

　　民事诉讼中一般的举证责任规则是：当事人对自己提出的主张有提供证据并加以证明的责任，否则要承担举证不能的后果，即“谁主张，谁举证”。但并不是所有的案件都遵守这一规定，有的案件实行举证责任倒置。但是无论是举证责任的一般原则，还是举证倒置，都是为了保证诉讼的公平、公正和诉讼经济。在民事公益诉讼中，绝大部分证据都具有同一特点，即证据技术性、专业性，而且一般为被告所掌握，原告举证比较困难。为了保障民事公益诉讼的公平、公正和诉讼经济，举证责任应根据提起民事公益诉讼的主体不同而有所不同：

　　1、检察机关提起的民事公诉适用一般的举证责任分担规则即“谁主张，谁举证”。检察机关相对而言，在人力、物力、财力等方面具有比较大的优势，它掌握着一批具有专门法律知识和技术知识的人才，其在收集证据中处于有利的地位。而且，检察机关决定提起民事公诉的前提是其已掌握了相当的证据，进入诉讼后，其举证能力勿庸质疑。检察机关之所以提起公益诉讼，就是为了保护国家利益和社会利益免遭不法侵害，在提起诉讼的过程中应该赋予其采取强制措施的权力正是完成这一使命的重要手段。而且，如前所述，检察机关主要针对国有资产流失案件提起公益诉讼，赋予检察机关享有强制性措施权利能将国有财产流失减到最少。当然,为了保持民诉双方相对平衡，在赋予检察机关享有强制性措施权利的同时，也应该做出相应的限制，防止权力的滥用。

　　2、公民和社会团体提起的民事公益诉讼适用举证责任倒置。相对于被告而言，原告在经济、技术与专门知识方面存在较大的缺陷，这很不利于其收集证据，让较少条件获得信息的当事人提供信息，既不经济，又不公平。处于强势地位的被告有着雄厚的经济实力，掌握专门的技术与知识，它懂得如何手段隐匿、毁灭有关证据，当它规避相关法律进行违法行为时，原告几乎不可能拿到证据。因此，举证责任需要倒置，被告负有完全的举证责任，这样有利于弥补原告在相关知识、技术上的缺乏而造成举证不能的缺陷，使原告更有信心地发起维护公共利益之诉。相对于被告的完全的举证责任，原告只要能证明公共利益遭受或可能遭受侵害的事实，证明其对本案具有诉之利益，证明诉的利益需要采用司法途径救济的合理性、现实性、迫切性即可。

　　3、在民事公益诉讼中设立诉前独立的证据调查程序。在民事公益诉讼中设立诉前独立的证据调查程序，允许当事人在诉前收集信息，进行证据调查。诉前独立的证据调查制度有利于现代型纷争的解决。现代型纷争的一个重要特点是超越了个人利益，它涉及众多的当事人，是一种扩散的、集团性利益的纷争，而且这其中很可能涉及许多技术性的东西。诉前独立的证据调查制度可以使原告在诉讼提起之前，以申请人的身份要求有关机关通过调查取证来对案件进行鉴定，从而使证明对象的事实得以特定化，从而有利于庭审效率的提高，而且这种制度可以使原告提出比较充分的证据证明诉的利益有需要司法保护的合理性、现实性、迫切性，进而避免当事人滥用诉权，造成双方不必要的经济损失。

　　随着社会的发展，用新的诉讼方式来满足新的社会要求，这已经成为一种广泛的社会性现象，这也是民事诉讼将来的发展方向。通过引入司法治理的方式推动公共利益的实现，以诉讼的方式推进法治，倡导并实现司法能动性是公益诉讼的信条。本文中对我国民事公益诉讼制度的构建提出了一些粗浅的看法，存在着诸多不完善和还需论证的地方。为了充分发挥民事公益诉讼的强大功能，我们仍须对民事公益诉讼的理论与实践进行广泛和深入的研究。

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