行政不作为，主要是指行政主体负有某种法定作为义务，在应当作为且有可能作为的情况下消极地不履行或没有全面履行、拒绝履行、拖延履行的一种行为方式。近年来，由于行政权力范围不断扩大和广大人民群众的法律意识日渐增强，基层法院审理的行政不作为案件日益增多。行政不作为案件因为其“民告官”的特殊属性，在审理过程中往往引起社会的广泛关注，处理不好不仅使群众产生“官官相护”的误解，怀疑法院是否能真正落实司法为民，甚至还会损害行政机关、司法机关等国家机关的公信力，影响社会的稳定。因此，研究基层法院在审理行政不作为案件中问题并提出对策有较大现实意义。鉴于此，笔者对本院1991年至2005年审理的行政不作为案件进行专题调研，就调研中发现的问题进行分析，并提出解决问题的对策。

　　一、基本情况

　　1991年至2005年，我院共审理各类行政案件295件，行政不作为案件15件，占整个案件数的5%， 1991年至1995年均没有行政不作为案件，其中2005年行政不作为案件5件，为历年最高。15件案件中14件均是涉及山林土地确权类案件。结案方式中，撤诉8件，占53.3%，判决限期履行5件，占33.3%，驳回诉讼请求1件，占6.7%，驳回起诉1件，占6.7%。

　　二、行政不作为案件的特点及成因分析

　　（一）占历年行政案件总数的比例小，但呈逐年增加的趋势

　　从当前行政机关执法情况和群众投诉情况看，行政机关不作为的现象并不鲜见。一般理解，在人民法院受理的行政诉讼案件中，行政不作为案件应当占一定的比例。但从我院受理情况来看，法院受理的行政不作为案件绝对数量和相对数量却不是很多，仅占所审理的行政案件总数的5%。笔者认为，行政不作为案件受案少，原因主要有三：一是行政相对人不熟悉相关法律，不知行政机关及其工作人员不作为行为可诉或虽然知道可诉但是不敢诉；二是行政审判人员对行政不作为案件认识上存在偏差，认为此类争议不是法院必管，人为地不予受理；三是多数行政不作为案件当事人投诉到法院后，经法院与行政机关协调，行政机关依法履行职责，行政相对人息诉。

　　行政不作为案件占历年行政案件总数的比例较小，但呈逐年增加的趋势。其中2005年行政不作为案件总数更是达到了5件，为历年最高。行政不作为案件逐年增加，主要与行政权力管辖范围不断增大，群众法律意识不断增强有关。

　　（二）不履行对自然资源确权法定职责案件占的比例大

　　不作为案件类型较为集中，多为涉及自然资源确权的案件。我院受理的15件行政不作为案件中，除有1件涉及劳动争议类案件外，其余14件均是诉被告不履行自然资源确权法定职责的案件，占到不作为案件总数的93%，而且此类案件还有继续增长之态势，这种状况既与土地、矿藏等自然资源具有的稀缺性，人口增多，资源贫乏，自然资源争议明显增多等因素有密切联系，也与我国大部分基层人民法院地处县乡，审理案件类型较为单一等客观情况有关。

　　（三）以准许撤诉的方式结案的案件所占比例大

　　我院审理的15件行政不作为案件中，其中8件以裁定准许撤回起诉的方式结案，占53.3%。以准许撤诉的方式结案，不仅减轻原告方的负担（如诉讼费等），节约了审判资源，提高了工作效率，更为重要的是促进了行政机关增强依法行政的意识，有效地维护法律的尊严，化解和平息了纠纷，缓和了“官民”矛盾。

　　（四）行政机关败诉率高

　　审理的15件行政不作为案件中，判决责令限期履行的有5件，8件撤诉案件中，都是经法院审查后，认为行政机关依法应当履行义务，经与行政机关沟通、协调，行政机关立案或处理后，原告申请撤诉的，按此情况，也属行政机关败诉之列。那么，行政机关败诉率占86.7%，如此高的败诉率，大多是由于行政机关工作人员缺乏责任意识、大局意识、特权思想严重，业务素质低劣等原因造成的。

　　三、审理行政不作为案件存在的问题和困难

　　（一）行政机关来访登记制度不完善，相对人是否符合起诉条件难以确定

　　由于大多数行政机关没有设立规范的来访登记制度，在行政不作为案件中，被告对行政相对人是否提交申请材料，常常予以否认，法院对被告是否已超过法定期限（或合理期限）不予答复或处理难以确定，导致对原告起诉是否符合条件无从判断，中断了许多相对人司法救济途径。同时，这也是行政不作为案件少的重要原因。如罗永爱诉横县劳动局不履行劳动争议仲裁职责案，被告对原告的申请予以否认，虽然该案最后以原告撤诉结案，但是由于行政机关在规章制度上的不完善，导致诉讼中出现许多问题，应引起重视。

　　（二）判决责令行政机关限期履行，行政机关不依限定期限履行或仍久拖不作，人民法院对此无法执行

　　《行政诉讼法》第65条第3款第2、3、4项规定，对行政机关拒绝履行判决裁定的，人民法院可采取三条措施：一是在判决规定的期限内不履行职责的，从期满之日起，对行政机关按日处50元至100元的罚款；二是向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议；三是对拒不履行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。但是这些措施都不具有执行的直接性，因而在司法实践中对责令行政机关履行判决的执行难以操作。]

　　详而论之，难处主要有三：①强制行政机关履行职责不现实。这不像责令企业停产、停业那么简单，除了以上三条措施外，相关法律并没有设置其它更能直接达到目的的措施；②对行政机关处以日50元至100元的罚款，虽然法院可以直接执行，但是基层法院的许多工作离不开县政府及各部门、乡镇政府的支持和配合，此举易破坏法院与县政府及各部门、乡镇政府的关系，为法院今后工作带来诸多“后遗症”，更重要的是人民法院经费受当地政府财政控制，法院执行该措施更是底气不足，难以现实；③在司法实践中，法院向该行政机关的上一级机关或人大、监察、监督部门提司法建议后，很多案件经人大、监察等部门做工作后，行政机关仍然不予履行，由于相关责任追究机制的不完善，监察等部门也没有更好的处理办法。如黎福新诉横县百合镇人民政府不履行土地使用权确权职责一案，法院判决责令被告限期履行，期满后被告仍拒绝履行，法院向县人大、监察部门提建议，经县人大工作人员协调，也未能使行政机关履行。原告想申请人民法院强制执行，不符合强制执行条件，想再起诉不作为，更不符合起诉条件，这种局面使得被告不作为行为长期得不到纠正，原告人的合法权益继续受到损害，原告和人民群众难免会产生官官相护、法律面前不平等的错觉，这不仅会降低政府和法院在群众中的威信，甚至会诱发当事人和群众上访闹事等严重后果，影响社会稳定。

　　（三）法院判决责令限期履行后，被告仍未作出符合法律规定的行为，引起新的不作为案件

　　法院判决被告履行法定职责，指定了履行的期限，但在司法实践中，虽然被告在期限届满前作出了具体行政行为，但是并未全面履行法定职责，故意对法律的理解断章取义，所作出的具体行政行为不符合相关法律规定，对违法行为仍未进行实质性处理，被告如此履行法定职责，往往再次引起行政相对人的不满，引发新的诉讼。如钟鸿钧诉横县国土资源局不履行违法占用土地行政处罚职责案，经法院审理认为，被告对第三人唐德育进行处罚时，对其非法占用土地的行为只作以每平方米100元处罚，不符合《土地管理法》第76条规定的责令退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。该处罚决定只适用并罚条款，不适用主罚条款，明显规避法律，属不完全履行法定职责，原告诉讼请求有法可依，故判决责令被告限期履行。履行期限届满后，被告又对第三人作出处罚，原告又以被告对第三人合法使用权的土地进行处罚，没有对违法使用部分处罚，又提起新的不作为诉讼。被告这种规避法律的行为，滥用了自由裁量权，严重侵害受害者的合法权益和国家利益。

　　（四）为规避法律，行政机关对应是由其依法居间裁决的案件，以属民事纠纷为由拒绝履行，以此避免当被告，引发不作为诉讼

　　一些行政机关在其主管的某一领域，有责任以第三者的身份对民事争议进行裁决、处理，如《中华人民共和国土地管理法》第13条第1款、第4款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。但在司法实践中，不少具有居间裁决权的行政机关为避免成为争议的焦点，避免居间裁决带来的风险，常以属民事纠纷为由拒绝裁决，引发行政相对人对其不履行法定职责的不满，导致行政不作为诉讼。如黎福新不服百合镇人民政府不履行土地使用权法定职责案，就是因为被告主要领导和工作人员坚持认为属民事争议，才导致诉讼，法院判令履行期满后，被告仍拒绝履行，至今未得到解决。

　　（五）行政机关败诉率高，易引发相关行政机关对法院的不满，不利于法院工作的开展

　　法院工作的顺利开展离不开政府和相关部门的支持和配合，特别是在山林、土地、水利“三大纠纷”案件执行工作中，往往一个案件涉及整个村几百人生计问题，执行起来常常受到不明真相群众的强烈阻挠，法院势单力弱，很多案件仅靠自身力量根本无法顺利进行，需要政府和相关部门帮助做思想工作，协调、理顺有关部门拨付经费、抽调警力，从物力、人力上予以配合、支持，实践表明，这往往是案件是否能妥善执结的关键所在。从我院审理行政不作为案件的情况来看，行政不作为案件绝大多数都是行政机关工作人员对行政相对人合法有理的请求置之不理，对群众急需解决的问题冷漠待之，拒绝履行或拖延履行法定职责行为而产生，行政机关败诉率非常高。行政机关在诉讼中一味的败诉，难免会对法院产生看法，甚至把败诉之责归咎于法院，不再情愿配合法院的工作。因此，现实中法院经常面临是依法办案判决行政机关败诉，还是维持行政机关具体行政行为，尽量减轻其不满，求得其对法院各项工作的支持，这样的两难抉择，制约了法院各项工作的正常开展和司法公正目标的真正落实。

　　四、解决问题的对策和建议

　　审理行政不作为案件存在的以上问题和困难，有行政机关内部主观方面的原因，也有是法律规范不完整等客观方面的原因和现行行政体制局限性方面的原因。针对不同成因，提出如下对策和建议。

　　（一）建立和完善行政机关来访申请登记制度

　　目前大多数行政机关没有设立受理申请登记制度，因此应该从立法等方面完善对行政相对人的来访来信等申请事项设立登记制度。设立完善的登记制度，有助于行政机关存查，一旦进入诉讼程序，有利于人民法院对相对人起诉是否符合条件作出判断，既保护相对人的合法权益，又维护和督促行政机关依法行政。

　　（二）建立行政长官出庭制度，有效地降低败诉率

　　行政诉讼法的施行虽然对行政机关依法行政起到了促进作用，但是大多数行政机关对行政诉讼还是被动应诉、应付了事，特别是不作为案件，更是有抵触情绪。行政机关工作人员出庭应诉以后，对本机关的负责人没有如实汇报案情，使负责人对案情不了解甚至曲解。因此，由行政长官（负责人）亲自出庭应诉，更有利于行政执法水平的提高和行政纠纷的解决。有的不作为案件，庭上诉讼代理人不敢答应解决的事，经庭后与法定代表人沟通，大多数能迎刃而解。因此，建立行政长官出庭应诉制度，是有效降低行政机关败诉率，提高行政机关行政执法能力的有效途径。

　　（三）建立和完善责任行政机制

　　建立刚性的责任行政机制，是遏制行政不作为现象的根本措施，刚性的责任行政机制是“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”的重要体现。这一机制的基本要求是建立责任政府和法治政府，实现权力与责任的高度统一，确保行政机关的行政行为始终置于一定的压力和动力之中，从而最大限度地遏制行政不作为现象的发生。首先，要深入落实行政执法责任制和评议考核制。强调权责对应，互为制约，可以有效地防止行政执法中的违法现象特别是行政不作为行为的发生，切实增强行政执法人员依法办事的自觉性。其次，要建立政务公开制度。行政机关应将自身的执法职责，如行政审批、行政处罚、行政强制、行政收费的依据、标准、程序、时限等向社会公开，让行政管理相对人了解每一个行政机关的具体职责和程序，做到程序规范、公开透明、公正公平执法。

　　（四）建立和完善政府内部监督机制

　　最有效的监督是行政机关内部监督，即层级监督和个案监督。这种直接、及时的监督，是行政机关内部自我救济和自我纠错的有效手段。因此，必须采取有效措施加大行政执法监督力度。一要突出重点，主动出击，坚决查处行政不作为行为，绝不姑息迁就。二要借助社会各界的监督力量，完善监督措施。借助和调动社会各界的监督力量，促进政府法制监督工作的有效开展。三要加强对行政执法人员的管理教育。

　　（五）进一步完善司法审查机制

　　司法审查机制是遏制和惩治不作为现象的最后一道防线和屏障。实践证明，司法审查是遏制和惩治行政不作为的有效武器。《行政诉讼法》已经明确将“拒绝履行保护人身权、财产权的职责，拒绝或拖延颁发许可证、执照，不发给抚恤金”的案件做为行政不作为案件由人民法院予以受理。可以说，提出行政诉讼已成为行政管理相对人依法保护自身合法权益的主要途径之一。但是，现行《行政诉讼法》确立的有关行政不作为的受案范围较窄，个别审判机关由于种种原因不愿意受理行政不作为的诉讼请求，导致了很多行政管理相对人的合法权益得不到司法救济。因此，应对《行政诉讼法》的有关规定进行完善，进一步扩大行政不作为的受案范围。

　　（六）完善和落实责任追究机制

　　长期以来，行政机关不作为现象屡禁不绝，一个重要的原因就是责任追究机制不健全，出了问题没人负责任。因此，必须建立健全责任追究机制。一方面，要建立行政不作为追查制度。对行政不作为行为，要由政府法制、纪检监察等部门进行追踪调查，让每个行政不作为违法案件都有追查结果，然后落实责任，对直接责任人和主要负责人坚决予以处理。另一方面，要真正落实赔偿机制。行政不作为一旦构成，侵犯了行政管理相对人的合法权益，造成对相对人的损害，作为行政机关就应当承担责任。目前，《行政诉讼法》和《国家赔偿法》对行政机关的具体行政行为（包括行政不作为）违法的赔偿责任是有明确规定的，关键是抓好落实。

　　（七）加大对行政不作为的新闻曝光力度

　　应从制度、人力、物力各个方面保障媒体对行政机关的监督，排除干扰，切实加大对行政不作为的新闻曝光力度。媒体监督以其传播速度快、影响面广等优势成为这是监督行政机关和机关工作人员作风、行为的有效途径，行政不作为现象经媒体曝光易“水落石出”，能有效避免司空见惯的行政不作为案件不了了之的情形，真正实现“有则改之”。

　　（八）加强人民法院司法建议制度，规范行政机关对法院司法建议回复制度，确保法院判决切实得到执行

　　为了解决人民法院作出的履行判决难以得到完全的执行的问题，除了加强人民法院充分运用司法建议手段之外，还应制订和完善行政机关对人民法院司法建议的回复制度，规范行政机关收到人民法院的司法建议以后在一定期限内作出处理或者如何履行建议情况向人民法院回复反馈，只有进一步规范行政机关的对司法建议的回复制度，才能真正完整地使人民法院的履行判决得到执行，真正保护公民、法人或者其他组织的合法权益，真正做到司法为民，达到行政诉讼的最终目的。

　　（九）加强对行政机关工作人员进行业务培训制度，提高行政执法能力

　　一个地区、一个部门的行政执法状况如何，关键看该地区、该部门的行政执法人员的素质。行政不作为的多少，与行政执法人员的素质有很大关系。因此，对行政机关执法人员进行业务培训非常必要，应当定期进行。因为行政法律法规纷繁复杂、范围广，加上行政机关的行政执法人员素质参差不齐，大多数没有经过业务培训，有的是“半路出家”，有的是从别的单位调入，岗位变动频繁，对新的法律法规不能及时掌握、领会，导致执法上的偏差，往往会出现对法律条文理解断章取义，甚至钻法律空子，拒不履行生效法律文书所确定的义务等作为行政执法部门不应当有的现象。只有加强业务培训，提高行政执法水平，才能真正做到依法行政，减少行政违法特别是行政不作为现象的发生。

　　总之，行政不作为实质上是一种行政违法行为，行政不作为行为产生的后果，并不亚于违法行政行为的产生危害结果，从思想上充分认识行政不作为行为危害性并及时制裁行政不作为行为，有利于促进行政机关积极正确地履行职责，有利于增强公民、法人遵法守法和运用法律武器保护自身合法权益的意识，有利于树立法制的权威，维护社会稳定，促进经济的发展。只有全社会都关注行政不作为行为和行政不作为行为的危害性，行政不作为案件才会越来越少，并最终得到有效的遏制。