习近平总书记强调粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子。国务院办公厅以及自然资源部会同多部门连续发布多份重要文件提出的“五不得、四严禁、六严禁、八不准”是防止耕地非农化、非粮化的明确标准。但在农村土地流转纠纷中耕地非农化、非粮化呈情况多样性和矛盾纠纷解决复杂性，司法应对存在诸多困难。

　　一、C市一中院辖区土地流转纠纷中涉耕地“非农化”“非粮化”的基本情况

　　（一）辖区案件情况

　　近三年来，A法院受理土地流转纠纷445件，涉耕地非农化、非粮化案件113件，占比25.39%。B法院受理土地流转纠纷181件，涉耕地非农化、非粮化案件22件，占比12.15%。D法院受理土地流转纠纷325件，涉耕地非农化、非粮化案件323件，占比99.38%。E法院受理土地流转纠纷470件，涉耕地非农化、非粮化案件140件，占比29.79%。F法院受理土地流转纠纷118件，涉耕地非农化、非粮化案件25件，占比21.19%。G法院受理土地流转纠纷41件，涉耕地非农化、非粮化的案件19件，占农村土地流转案件的比例为46.34%，涉1200余亩耕地资源受损或荒废。

　　（二）涉及主要产业类型

　　1.水产养殖、经济作物种植。承租人租用耕地从事养鱼业、苗木果蔬等种植，影响粮食生产。2.资源勘探。如因天然气勘探项目导致耕地被破坏，以拨付的临时租用土地的租金解决纠纷，主要考虑农民补偿，忽略耕地修复。3.基础设施建设配套。如租用耕地建立城市生活垃圾处理场安全防护距离，后又将耕地用于堆放弃渣。临时用地期限结束后，村民要求复垦。4.农业观光项目。因承租公司开发的观光民宿等一体项目经营不善，农民起诉要求支付租金、返还土地及违章建筑物，缺乏拆除建筑物复耕复垦的动力。

　　二、土地流转纠纷中涉耕地“非农化”“非粮化”的司法应对的难点

　　（一）土地承包权登记混乱。土地承包合同编号一般未登记，土地面积丈量方式混乱，甚至未经实际丈量由承包户申报或社村干部填写。土地类型和地块登记名称登记随意，且地块名称多为当地人的日常称呼，同一块地甚至有几个不同的称呼。地块的四至界限没有固定客观的参照，往往以周边相邻土地为界。司法裁判对于占地及面积等基本事实难以作出判断。

　　（二）规模流转致严重利益博弈。集体经济组织经农户授权将承包地大规模流转第三方，第三方在经营过程中，将土地作整体经营使用（如修建鱼塘、观光、种植等）。部分土地未改变土地用途，部分土地则改变了用途。一部分农民出于自身利益考虑，想将土地涨价另行出租或者希望承租人提高租金，即以改变用途为由要求认定合同无效，而另一部分农民则希望继续履行合同。司法裁判处于严格适用法律、提高土地资源利用率以及农户矛盾纷争之中，裁判艰难。

　　（三）恢复原状困难。集体经济组织经农户授权大规模流转土地，所涉土地被整体平整、修建便道等，使土地在长时间的实际经营中地貌发生巨大变化，导致总面积较原产权证面积之和减少，且单块土地原四至边界模糊甚至消灭，已无法追溯土地原始面貌，无法区分土地四至界限。在此情形下，部分农户提出诉讼，要求恢复土地四至界限。

　　（四）复垦复耕问题。流转合同约定过于简单，注重流转费用计算标准及支付方式等，未约定在解除合同或改造完毕后土地复耕复垦责任主体、方式及标准。承租一方在经营过程中，往往涉及硬化土地，修建部分房屋、水塘等，这部分土地如何复垦复耕成为司法处理难点。且农民收到复垦费以后往往也不会用于复垦，而是就土地现状继续寻找下一个承租人。

　　（五）群体性纠纷影响稳定。在处理此类纠纷时，一方面，众多农户难以形成统一意见，增加纠纷调处难度。另一方面，若纠纷未妥善解决，易出现大规模群体性事件，影响社会稳定，如承租公司跑路，导致土地租金难以追回，耕地难以恢复，农民心生不满。

　　（六）与行政主管部门处罚的衔接问题。法院在审理土地流转纠纷中，出现农户把土地租给公司，存在耕地非农化、非粮化问题，相关政府部门作出了处罚决定，责令恢复，此时关于当事人请求恢复原状的审理存在与行政处罚衔接的问题。

　　三、土地流转纠纷中涉耕地“非农化”“非粮化”的司法应对建议

　　（一）统一裁判执行思路。调研耕地非农化、非粮化在案件中的审理难点以及执行难点，尤其是在恢复原状和复耕复垦上的执行难点。一是要厘清土地恢复原状及复耕复垦的行政职能部门，加强联系协调，就专业要求做到有据可依。二是要厘清复耕复垦的费用标准和土地质量标准，制定出具有可执行性的方案并建立执行跟踪机制。

　　（二）做好风险防控。在审理案件过程中发现涉众的耕地非农化、非粮化的情况，尤其是存在涉及群体性纠纷的案件，应当作出风险评估层报并制定预案。同时，对于相关情况应当抄送给当地主管行政部门，将风险点梳理后及时做好通报工作，调动多方力量稳妥化解纠纷。

　　（三）加强与行政主管部门的沟通衔接。认识到司法裁判在该类纠纷处理中的局限性，依托“一街镇一法官”“一庭两所”等纠纷解决的平台载体，与行政主管部门建立更为有效的纠纷解决机制。此类案件基本事实的查明到案件裁判以及最终社会效果的优化，均有赖于法院与行政主管部门进行良好的沟通和相关信息及措施的联动。就土地恢复原状、复耕复垦方面和当地党委政府及村社做好交流沟通工作，协商确定好农户之间土地的四至、复垦方式标准及验收等。

　　（四）司法过程中积极履职。一是在审理案件中及时发现耕地非农化、非粮化的情况，一旦发现及时通报给行政主管部门，并对当事人加强教育引导，最大程度防止耕地非农化、非粮化。二是以案件为依托，就耕地非农化、非粮化的普遍性、前沿性问题，及时形成情况反映。三是针对行政主管部门怠于履行职责的情况及时发送司法建议，让耕地非农化、非粮化的情况及时得到关注和解决。四是当出现批量流转土地的承租人跑路、土地遭到破坏的情况后，应当及时与行政主管部门协调沟通，就后续恢复工作作出妥善安排。

　　（五）加强事前宣传引导。一是规范农村土地承包经营权流转程序。多地政府均下发了关于社会资本土地流转审查管理办法和土地承包经营权流转规范化管理和服务的制度，法院在服务当地经济发展过程中，遇有相关协调会议，应当根据相关的制度提出建议和意见，规范流程以治未病。二是加强宣传教育。利用巡回审判、法治宣传等进行普法，提高农民的综合素质，有效避免耕地非农化、非粮化。

　　【本文系2023年中央农办、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会软科学委托课题《健全资本下乡用地制度问题研究》（立项编号：B020103）的阶段性成果】

　　（作者单位：西南政法大学民商法学院）