社会治理的重心在基层、法治社会建设的重心也在基层。新时代“枫桥经验”具体落实到基层，就必须积极推动民主法治村、民主法治社区建设，完善基层群众自治制度，发挥基层群众的积极性、主动性和创造性，从源头上预防、化解矛盾纠纷。《中华人民共和国宪法》规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。基层群众自治制度是我国基本政治制度之一，其发展有着深厚的历史基础。我国现行宪法第一百一十一条的规定为治安保卫委员会、人民调解委员会、公共卫生委员会等组织的组织化、法治化奠定了重要基础，是对1952年《治安保卫委员会暂行组织条例》、1954年《人民调解委员会暂行组织通则》以来治保、调解等工作的高度肯定和吸纳。村庄的管理需尊重地方文化风俗，立足地方经济社会发展现实条件。在“枫桥经验”的发展过程中，枫桥因地制宜创设相关机制，强化村级组织力量，促进了人民调解、治安保卫、水利建设等工作的发展。特别是近年来枫桥镇不断强化村级党支部和集体经济组织建设，村民委员会内设人民调解委员会、治安保卫委员会、公共卫生委员会以及区域性水利会均得到长足发展，有力保障了农村集体经济的健康发展和社会秩序稳定。

　　人民调解委员会

　　人民调解在我国拥有深厚的历史基础和群众基础。根据《中华人民共和国人民调解法》第七条的规定，人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。人民调解制度自出现之时就是群众自我管理、自我教育和自我约束的重要方式。调解组织是及时调解处理民间纠纷、便利群众、增进团结、有利生产的良好组织形式。在乡土社会，村级调解无疑是化解矛盾纠纷的“第一道防线”，不仅人熟、地熟、情况熟，且省时、省钱又省力。1950年，浙江省诸暨县部分乡镇开始建立人民调解组织，调处民间纠纷。1951年，全县141个乡镇均建立调解委员会，在12个区和城关镇各设1名调解员，并召开调解干部会议以培训调解骨干。1954年，政务院发布《人民调解委员会暂行组织通则》对调解委员会的性质作出了规定。调解委员会是群众性的调解组织，调解员不仅要调解案件，也不可忽视生产工作，但并未提及调委会的补贴或报酬事宜。实践中，人民调解员的工作积极性主要依靠政治鼓励和适度的工分补贴予以支撑。1961年《农村人民公社工作条例（草案）》颁布后，社员的生产积极性有所提高，所有权观念得以增强，集体与集体之间因山林、土地、水利、农具而引发的纠纷有较大幅度的上升，个人与个人之间的房屋、债务等权益纠纷也迅速增多。对这些问题进行及时、适宜的处置，有利于调节社会关系，调动积极因素，以巩固集体经济，发展工农业生产。

　　如何解决这些矛盾纠纷，是基层法院思考的重要问题，人民调解工作的重要性开始凸显。到1962年9月，全县基层调解组织发展到827个，有调解干部4534人。诸暨县人民法院归纳了1962年产生的生产纠纷的特点：一是群众性的集体与集体之间的纠纷多，涉及面广；二是因生产纠纷而酿成群众性的哄闹、互殴、械斗的事件突出，对生产和治安危害大；三是该类纠纷的形成和发展具有地区性和季节性。据此，诸暨法院提出了领导干部亲自动手、健全调解组织、发动群众制订公约等解决方案。上述方案表明，基层司法机关能够全面正确处理人民内部矛盾，因地制宜化解矛盾。

　　基于人民调解组织的重要性，1964年，浙江省人民委员会发布了《关于结合社会主义教育运动整顿和建立治保、调解组织的通知》，要求进一步加强调解委员会的领导，密切结合社会主义教育运动，切实把公社、大队两级调解组织有计划、有步骤地进行整顿健全，把那些政治立场坚定、阶级观点鲜明并且有社会经验的贫下中农组织起来，充实调解组织；要求大队建立3人至11人的调解委员会或调解小组，公社可吸收部分大队调解主任组成调解委员会，做到治保和调解在组织上分开，不兼双职，以充分发挥这两个组织的作用，进一步活跃民间调解工作。

　　人民法院逐渐强化对人民调解工作的指导。如诸暨法院在1965年提出，培训是提高广大调解人员政策业务水平的好方法，并多次召开会议对此予以专门指导。由此可见，基层人民调解委员会化解了人民群众在生产生活中产生的大量矛盾纠纷，保障了集体经济的发展和社会秩序的稳定。

　　推广“枫桥经验”后，诸暨各级人民调解组织得到加强。在党政机关的领导下，调解干部的政策业务水平得到提高，大量民事纠纷解决在基层。据诸暨法院不完全统计，1964年社、队调解委员会解决的各种纠纷达5966件。人民调解组织对增进人民内部团结、减少和预防纠纷与犯罪的发生以及巩固集体经济和发展生产作出了积极贡献。群众称赞调解干部“熟悉情况，办事公道，又快又好”。

　　改革开放以来，枫桥民间纠纷呈现出了纠纷主体多元化、纠纷客体多样化、纠纷内容复杂化的特点；劳动纠纷、赔偿纠纷、医患纠纷、环境污染纠纷呈现出迅速上扬的趋向，而传统的邻里纠纷、房屋宅基地纠纷、分家纠纷则依然居高不下。针对这些情况，枫桥开创性地设计了“部门协同、镇村联动”的调解工作机制，不仅在调解组织网络上做到“组织成网络，人员遍角落”的布局；在实际调解过程中，创造了村、社区、镇两级调解良性互动的“镇村联动式”调解模式，为人民调解的组织化、制度化、规范化、程序化建设作出了示范。

　　随着经济的快速发展以及社会的急速转型，纠纷急剧增加，作为多元化纠纷解决机制中的重要环节，人民调解的创新和发展势在必行。在这一过程中，乡镇、街道一级人民调解委员会得到快速发展；如何实现镇村两级人民调解委员会之间的有效互动成为一个完善当前人民调解制度的有效突破口。诸暨市枫桥镇在拥有良好调解组织基础和调解传统的背景下，创造了“镇村联动式”调解模式。该模式主要是通过建立诉前劝导机制、纠纷分类调解、镇社区村两级联动调解来实现纠纷解决的。“镇村联动式”调解模式实施以来，化解了大量的民间纠纷，为人民调解法治化奠定了良好的实践基础。

　　在这个过程中，如何完善乡镇一级调解组织，如何继续巩固村级调解组织的优势，如何实现镇村调解组织之间的良性互动和有效衔接成为当地调解工作实现有效突破的重要领域。经过多年积累，枫桥的干部群众以自己的实践探索出了富有地方特色的“镇村联动式”调解模式。“镇村联动式”调解实际上是在国家政权自上而下的动员与人民群众自下而上的参与之间寻找一个有效解决纠纷的衔接点。在基层农村社会，乡镇政权起到了贯彻国家自上而下的法律和政策落实作用；而村民委员会则起到自下而上的诉求表达和自我调整的功能。特别是在纠纷解决层面，国家的法律和政策起着极为重要的引导功能，而民间的自治组织则起到了切实化解纠纷的作用。从一定意义上讲，“调解法治化”正是国家与民间在纠纷解决领域中互动而产生的一种趋势，而“镇村联动式”调解模式正是这种互动过程中产生的具体制度和机制。

　　治安保卫委员会

　　城市、农村、企事业单位的治安保卫委员会是我国宪法明确规定的与人民调解委员会相并列的基层群众自治组织内设机构，既有保卫基层治安的基础使命，也有巩固人民民主专政的社会主义国家的重大政治使命。“枫桥经验”的创新发展，离不开专业部门的指导和人民群众的支持。专门工作与群众路线相结合是具有我国政法工作的优良传统，治安保卫委员会是专群结合的重要形式；探索符合当代中国实际的新型治安保卫委员会，已成为创新发展新时代“枫桥经验”的必然要求。20世纪五六十年代是新中国成立以来警察数量最少的时期，但这一时期社会治安状况却相对较好，其中治安保卫委员会的作用功不可没。

　　治安保卫委员会是具有中国特色的群众性治安保卫组织，形成于20世纪50年代初期，成熟于60年代，至今仍在基层治安治理中发挥着重要作用。1951年6月，根据中共中央关于“全国各地必须在此次镇压反革命的伟大斗争中普遍地组织群众的治安保卫委员会，担负协助人民政府肃清反革命、防特、防谍，保卫国家和公众治安的责任”的指示精神，诸暨开始逐渐建立各级治安保卫委员会。随后几年，各工厂、企业等内部单位也建立了一批治保会。治保组织在联系发动群众、维护社会治安和反映社会动态等方面发挥了良好作用，成为人民公安机关的有力助手。1963年，公安部颁布了《治安保卫委员会细则（试行草案）》，针对当时的社会治安形势，进一步明确各级治安保卫委员会的职责任务，加强思想教育。当时治安保卫组织的工作在公安部门强有力的指导下开展的，为“枫桥经验”的产生作出了重要贡献。

　　改革开放以来，随着治安保卫委员会专政功能的不断弱化，其相应组织能力和实际功效大为下降。随着社会主义市场经济的不断发展，如何在新形势下推动村级治安保卫委员会建设成为枫桥等地推动基层治理发展的新问题。为此，枫桥镇人民政府在1995年专门制定了《关于在企业单位中组建治保调解组织的意见》。上述制度的实施，有力推进了枫桥在社会主义市场经济大环境下的治保调解组织的健康发展，并为后续的“综治工作进民企”奠定重要基础，也为枫桥长期稳定发展打下了坚持基础。

　　治安保卫委员不仅仅是维护社会治安的组织，也是保卫人民民主专政的社会主义国家这一基本国体的基础组织。治安保卫委员会制度的核心目标就是保卫人民民主专政的社会主义国家和中国特色社会主义制度，是关系到国家长治久安的重要政治制度。尽管宪法明确了人民调解、治安保护、公共卫生三大基层群众自治组织专门委员会的制度框架，《居民委员会组织法》《村民委员会组织法》也有一定的制度设计，但改革开放以来我国基层社区和村庄中的“治安保卫委员会”这一重要机构未能进行有效的制度创新。特别是城市化进程加速以后，城市社区和园区中治安保卫委员会这一组织长期缺位，加强对基层治安保委员会的顶层设计和基层创新迫在眉睫。

　　综合而言，治安保卫委员会是中国群众性的治安保卫组织，在基层人民政府和公安机关领导下进行工作。城市以机关、工厂、企业、学校、居民委员会等为单位建立，农村以乡人民政府或村民委员会为单位建立。历史上其主要任务是：密切联系群众，对群众经常进行遵守宪法、法律和防特、防火、防止其他治安灾害事故的宣传教育，以提高群众的政治警惕性，协助政府、公安机关检举揭发反革命分子和其他刑事犯罪分子的破坏活动；发动群众检查、修订和执行治安保卫制度，以维护社会治安。这是党和政府实行群众路线，依靠群众维护和稳定社会治安，巩固和加强人民民主专政的重要措施之一，是开展基层基础工作的重要组织形式。长期以来，在党委、政府的领导下，在公安部门的指导下，基层治安保卫委员会成为基层人民群众参与国家事务管理的重要途径和方式，为“枫桥经验”的创新发展作出了巨大的贡献。进入新时代，我国社会的主要矛盾发生了重大变化，如何因地制宜、因时制宜，结合“枫桥式派出所”建设以激发治安保卫委员会的制度活力，必将成为创新发展新时代“枫桥经验”的重要内容。

　　水利会

　　水利是农业的命脉，兴水利才能促生产。自古以来，由于水旱灾害频繁，人们与之抗争不息。

　　诸暨水利会管理组织起源于明清时期的圩长制，出于一种共同利益关系，根据地形不同形成各自不同规模的防洪御潮共同受益区。湖民为了共同抵御自然灾害，自明代开始，便有湖民自定地设立圩长的管理制度，对圩区的主要水利设施堤防进行统一管理。至民国时期，有的湖畈在圩长制的基础上成立水利公会，新中国成立后在原有水利公会的基础上以湖为单元，以受益村为单位选派代表，组成湖民代表会。湖民代表会作为湖畈人民共同参与民主管理湖畈水利事务的管理形式，是湖畈水利日常管理的最高权力机构。水利会则负责本湖湖民代表会休会期间的一切日常管理工作：负责区域内各水利设施的日常维护管理，具体落实区域内防汛抗旱工作，负责区域内的小型水利工程建设管理，协调处理区域内水事纠纷。1951年，枫桥等地开始按管理范围组建水利会。水利会为民间自治组织，各湖畈设主任1人，工作人员2人至3人。1960年代，征天水库建设者在枫桥人民公社的领导下，组织发动群众，靠锄挖肩挑完成大坝主体工程，建成浙江省第一座中型水库，农业基础条件得以改善，使灌区内40个村的1.8万余亩农田旱涝保收。征天水库灌区有青龙畈、西畈、栎新畈、山塘畈等湖畈。水利会承担管理范围内堤防、涵闸、堰坝、渠系的安全运行和维修养护职能，同时也化解了大量农业生产过程中产生的水利纠纷。

　　水利纠纷的发生有季节性和区域性特征。从季节来看，水利纠纷大部分发生在抗旱、排涝和春、冬农闲期间；从地区来看，水利纠纷大多发生在两县、两区、两社、两队之间的接合部和丘陵地带。水利会作为由湖民自觉联合起来的区域性群众自治组织，在宣传水利法规、制订区域水利规划、实施工程建设，对区域内工程进行维修、保养、管理，组织当地群众进行防洪抢险救灾、引潮灌溉、协调区域内的水事纠纷等方面，起到了积极作用。

　　诸暨法院于1963年对当地水利纠纷的处理出具了报告，总结了水利纠纷中存在的十大问题，并指出“水利管理制度不健全，争种库沿田和争夺库鱼等而闹纠纷的，应整顿水利组织制度，其库沿田和鱼等项收入归水利会收入，作为修理水利开支之用，如收入很少，水利会又无专人管理，可在不妨碍抗旱防洪的前提下，经有关大队协商，委托种库沿田的队管理，其少量的收入给该队作管理之报酬”。同时要求强化水利会建设，从有利于巩固集体经济，有利于人民内部团结，有利于发展农业生产出发，及时妥当地处置水利纠纷，达到“处理一案，预防一方”的治理效果。

　　2021年以来，诸暨广大基层水利会积极探索“枫桥式水利会”建设，摸索以“涉水矛盾不上交、管水平安不出事、治水服务不缺位”新时代“枫桥式水利会”，其主要工作定位如下：一是当好“参谋员”，站稳群众立场，积极参与山塘水库、堤防等工程规划设计过程，结合水利会成员多年巡查检查经验及险情记录资料，对工程特殊断面设计等因地制宜提出本土建议，真正将民意写进设计图纸、在萌芽期解决涉水利矛盾，针对堤防沿线涵管、抗旱机埠、水闸等交叉建筑物，提出专业改造意见。二是当好“放哨兵”，水利会成员充分运用其水利经验与专业知识，自发担任水利工程管理员，协调工程、村民、政府等多方关系，发挥好“第四方监督”作用，对第三方监督缺位失职以及资金浪费等问题进行监督管理，助推工程质量和建设进度“同步走”；三是当好“急救队”，主动开展“补位式”检查及销号，巡查发现山塘水库、堤防工程、涵闸水闸、湖畈渠道等防洪薄弱点，针对小型薄弱点，通过水利会内部维修养护专业队伍落实度汛措施，针对较大薄弱点，第一时间与属地镇街及市水利部门共同复查踏勘、协商解决，切实保障群众生命财产安全。水利会深刻体现了基层群众的智慧和群众的创造力。它通过依靠群众、组织群众，协调区域内的水事纠纷，参与防洪抢险救灾、引潮灌溉，实现水资源的可持续发展，解决一系列涉水民生实事，全面践行了新时代“枫桥经验”。

　　（作者单位：杭州师范大学枫桥经验与法治建设研究中心）