近年来,党中央、国务院深入贯彻习近平法治思想,大力推进全面依法治国,高度重视、大力推动辅警管理改革工作。公安机关在推进辅警规范管理方面取得了实质性的进步，但江西省法院司法警察辅警管理没有及时跟上，辅警队伍建设还没有纳入地方立法，存在保障滞后、管理松散、工作依据缺失等问题。为不断研究新情况、解决新问题，江西省高级人民法院成立课题组，以全省三级法院警务辅助人员（以下简称辅警）为对象，通过统计调查、实地调查和文献调查，深入实际摸清真实情况，开展质性和量性研究，集合众智提出解决办法，着力解决全省法院辅警队伍建设中存在的突出问题，补齐辅警队伍建设短板。

　　一、辅警队伍建设的历史发展沿革

　　（一）国外辅警的历史发展。国外辅警往往代行部分警察权利，定义虽不尽相同，但在权力的行使上具有共性，即以维护社会秩序安全为中心辅助“官方警察”从事相关工作。如：英国辅警制度源自民间治安自治传统，“自古以来就有治安法官从民间任用‘特别警察’协助维持治安”[ 马占伟、李合力：《国外辅警研究与我国辅警构建》，载《湖北警官学院学报》2006年第3期。]。经过数百年时间发展，英国逐渐用数部法律明确了其辅警的职权、管理与保障。法国辅警保留了欧洲大陆警察的特征，1789年，“警察从军队中分离出来，开始走上专门化的道路”[ 杨新斌：《司法警察端源考证》，载《四川警察学院学报》2014年第3期。]，1986年，法国建立“辅助警察”制度，逐渐地辅警被授予了一定执法权，如巴黎警察局辅警人员，在维护交通安全、社区安全方面拥有相应执法权。新加坡以法律明确规定三种特征的警察（辅警）制度：即国民服役警察、志愿特警、辅助警察，[ 肖倩文、马顺成：《新加坡辅警制度的特点及对我国的启示》，载《湖北警官学院学报》2016年第1期。]，具有志愿和自治特征。

　　（二）国内辅警的历史发展。中国辅警制度可追溯到秦朝，秦时已出现“里正”这类负责民间治安的人员。民国时期出现了“义勇警察”。[ 宁珂鑫：《论中国辅警的建设与发展——基于江西女辅警事件探讨》，载《辽宁公安司法管理干部学院学报》2013年第1期 。]在新中国建立之初诞生了“单位内保”、居（村）委会的“治保会”等，“内保”和“治保”为我国辅警发展积累了经验。上世纪60年代，从“内保”“治保”经验中，公安机关开始思考吸收群众力量协助维护治安，此后“治安员”“交通协管员”“协警”“巡防员”等如雨后春笋，各种类型的“辅警”涌现出来。2004年，中央准许各地探索辅警制度改革，2012年江苏苏州市政府出台《苏州市警务辅助人员管理办法》开启了地方立法进行辅警管理的时代。2012年《东莞市辅警管理办法》中规定了四级辅警制的层级制度。2016年国务院办公厅印发《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》后，我国辅警规范化建设进程逐渐加快。

　　（三）辅警队伍历史发展的几点启示。从国内外辅警的历史发展脉络来看，辅警队伍的职责职权趋于明晰化、执法行为趋于规范化、队伍建设趋于职业化。

　　1.职责职权趋于明晰化。从世界范围来看，辅警队伍职责职权无一不是向明晰化趋势发展。最初的“辅警”往往诞生于民间，之后再通过法令规范，逐渐明确辅警的职权、管理与保障。

　　2.执法行为趋于规范化。辅警队伍的发展以法律规范的发展为依托，立法的进步为辅警队伍规范执法行为提供了更多依据，对警察执法权进行约束是针对公权力的立法价值取向，随着法律的完善，权力关进制度的“笼子”逐渐成为共识，辅警执法行为趋于规范化发展。

　　3.队伍建设趋于职业化。辅警队伍逐渐发展成为一门稳定的职业。如法国辅警是从军队中分离出专门化的队伍；而在中国，辅警已经是一门职业，如公安系统通过“中央倡导、地方立法”的方式明确了辅警的职业保障和晋升层级，细化区分了文职辅警和勤务辅警，可见辅警队伍建设的职业化趋势越发明晰。

　　二、江西省法院司法警察辅警队伍的发展现状、存在问题及原因分析

　　（一）江西省法院司法警察队伍的概况。江西省法院司法警察队伍现有政法编干警基数较低，辅警需求量相对较大，现实工作中，辅警队伍已呈现出人员数量大、岗位分布广、工作任务重等特点。

　　1.辅警队伍在人数上已超过司法警察。全省法院现有在编司法警察959人、辅警1179人，全省除8个警队无警务辅助人员外，其他或多或少都招聘了辅警。其中，招聘30人以上的警队有6个，招聘20人以上的有19个，占比16.1%，辅警人数呈现逐年增多的趋势。据对近三年来司法警察及辅警数量进行对比分析（图1），在编司法警察人数逐年下降，辅警数量逐年增多，且二者差距自2020年后呈现进一步扩大的趋势。

　　2.辅警队伍作用发挥日益明显。一方面，辅警队伍已成为人民法院警务活动重要的补充力量。近些年，随着案件量不断攀升，人民法院需要解决的社会矛盾日益复杂，需要防范的风险越来越多，审判执行业务部门对司法警察保障需求越来越多。考虑到新冠疫情三年对正常司法活动的影响，我们对疫情前的2017-2019年刑事审判和配合强制执行出警人次（表1）数据进行对比分析，任务量呈现出急剧攀升的趋势。2019年职能履行情况（图2）显示，当年刑事审判、民事行政审判等六大任务全年出警合计超过82.2万人次，同期法院从事上述工作的人员约1763人（含当时尚未纳入编队管理的司法警察、辅警及保安人员），年人均高达466.36次。如果除去辅警人数算人均，司法警察的任务量将翻一倍。这一数据充分说明，辅警在警务活动中发挥了重要的补充作用。另一方面，为机关日常运转发挥了重要辅助支持作用。据调查，辅警队伍除担负警务保障任务外，还广泛分布在执行局、办公室和其他业务庭室。全省1179名辅警，从岗位分布情况来看（图3），在警队的有659人，占55.89%，在执行局、办公室和其他部门（包括政工部门、业务部门、派出法庭等）的分别为265人、72人和183人，合计520人，占44.1%。说明辅警队伍不仅在协助人民法院司法警察警务活动中做出了积极贡献，而且为机关日常运转发挥了重要辅助作用。

　　（二）存在问题。法院辅警队伍虽然在警务活动和机关日常活动中发挥了日益明显的作用,但由于人员分布散、建设起步晚,目前在队伍建设、管理使用、教育训练上还存在一些突出的矛盾和问题。

　　1.工作依据缺失，建设管理无章可循。由于江西省法院辅警管理尚未纳入地方立法，工作依据缺失，辅警队伍在招录录用、职责任务、管理使用、职业保障等方面基本处于各自为政、各行其事的状态。比如，在招录录用上，有的与法院直接签劳动合同，有的则委托第三方公司招录；在管理使用上，有的按要求落实了编队管理，有的长期派驻其他部门造成警队对辅警失教失管；在职业保障上，有的为辅警完善了基本养老、医疗等保险，有的只领取了工资待遇，单位没有为其缴纳“五险一金”。

　　2.收入待遇偏低，缺乏法定上升通道。据调查，江西省法院辅警以劳动合同制、人事派遣制和聘任制三种方式为主，其保障经费主要来源于法院所在地方财政。大部分法院辅警月均到手工资仅两千多元，工龄工资每年可上涨20-50元不等，且有503人未落实五险一金，约占全省法院辅警人数的42.6%。其工资收入对比公安辅警和省聘书记员差距明显，就是与本院聘用制书记员相比，尽管待遇保障（表2）低于所在法院聘用书记员的法院数从2020年开始有所减少，但截至2022年底，仍有49个法院的辅警待遇低于所在法院聘用书记员。由于收入待遇偏低，直接造成辅警招录时高学历、高素质人才报名意愿不强，录用辅警整体素质不高。据调查，辅警队伍中文化程度（图3）大专以上学历的有665人，占56.4%，高中学历的有305人，占25.87%；多数辅警对岗位没有“归属感”，入职后思想不稳定，有的把辅警工作当作参加工作前的一个过渡性社会实践或者跳板，只要找到稍合适岗位就跳槽，造成业务刚熟悉、工作刚上手就离开了；有的工作缺乏主动性、积极性。从全省辅警从业年限数据分析（图3）显示，从业5年以下的辅警达到61.4%，充分表明近些年法院辅警新进人员多，队伍流动性较大，稳定性较弱。

　　3.教育训练难落实，履职能力偏弱。从调研情况来看，不少警队反映辅警教育训练难以真正做到“时间、内容、人员、效果”的落实，主要表现在：时间上难集中。很多警队日常庭审保障任务重，警力都在保障岗位上，难以集中时间开展教育训练；内容上难落实。一些基层警队缺乏教官人才，没有教学力量，加之年龄层次相差较大，教学内容难以安排；人员上难召集。很多警队的辅警常年派驻在执行、立案信访、人民法庭等部门工作，召回需与被派驻部门协商，一般不好召回；效果上难保证。由于时间、内容、人员难落实，必然造成效果上打折扣，整体业务能力偏弱。

　　（三）主要原因分析。通过对以上问题的分析研究，原因主要有以下几个方面。

　　1.对辅警队伍建设重视不够。不少法院领导对司法警察工作重视不够，存在认识偏差，重使用、轻管理、弱保障，对司法警察队伍建设中存在的编制人员少、年龄老化、警力不足等问题了解、关心、过问不多，个别的甚至是只“用”不“管”。而对于警务工作重要补充的辅警队伍建设更是摆不上应有位置，对执行上级关于辅警建设的部署要求打折扣、搞变通。据统计，目前全省法院中，3人以下的警队共计47个，占到近四成。由于人员少，完成日常警务保障处于疲于应付状态，没有时间精力开展教育训练。

　　2.缺乏规范配套的管理制度。目前，关于辅警管理的制度和要求，只散见于最高院、省法院的几个通知文件中，大多是几句比较原则的话，缺乏可操作性。比如，最高法院要求，对辅警进行统一管理、统一教育、统一训练、统一考评。但对教育训练、考核考评具体怎么落实，缺乏具体明确的规定。不少警队领导反映，由于缺乏规范完整配套的管理制度，抓辅警队伍建设要么“摸着石头过河”，要么就是去“抄作业”，导致全省法院在实施辅警的招聘、使用、管理、保障上呈现出多元化状态。

　　3.对辅警队伍建设管理的督查考核不够。目前，上级司法警察部门对辅警队伍建设的监督检查指导，大多停留在对辅警履职情况的检查上，而对这支队伍怎么建、怎么训、怎么管关注不够、研究不够、指导不够；省法院对各单位警务工作高质量发展进行目标考核，但还没有将编队管理、辅警的建设纳入指标体系，这也是造成部分法院对辅警队伍的建设重视不够、关注不够的一个重要原因。

　　三、优化江西省法院辅警队伍建设的若干对策与建议

　　解决好法院辅警队伍建设问题，完善法院司法警察辅警立法，规范辅警队伍建设管理，既是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的内在要求，也是推动辅警队伍法治化、制度化、规范化建设的迫切需要。依法规范辅警管理，充分提升辅警效能,应以提供法律支撑、建立相关配套制度、创新辅警管理手段为抓手,实现辅警队伍建设从数量扩张向质量提升、从粗放化管理向精细化管理转变。

　　（一）要积极推进法院辅警队伍建设立法。目前，该院党组正在以主题教育为契机，借势借力，加强与省人大、财政、人社等部门进行沟通协调，主动与检察、司法行政部门的横向联系，形成工作合力，积极借鉴已将法院辅警管理纳入地方立法的17个省市经验，加大法院辅警管理立法推进力度，确保江西省法院辅警管理工作有法可依。

　　（二）要规范法院辅警队伍建设管理制度。在法院辅警管理未纳入立法的过渡期，要突出人员招录的科学性、职业保障的合理性、考核激励的有效性，围绕辅警的招录聘用、职责任务、职业保障、使用管理、考核激励等方面进行建章立制，尽快出台江西省法院司法警务辅助人员管理相关办法，完善从入口到出口的配套制度，力求使各项制度规定上下贯通、左右配套，使辅警管理各项工作有章可循。

　　（三）要狠抓法院辅警队伍教育训练落实。建立完善江西省法院辅警与法院司法警察相融合，与职业特点相适应，与本职岗位相匹配的教育训练、培训考核机制，不断提升辅警队伍全面履职能力。一是抓好辅警岗前集中培训制度落实。紧贴辅警岗位实情实际，突出实战实效，加强政治理论教育，强化基础理论知识、基本体技能和专业技能训练，提升新聘辅警的政治素养和履职能力。二是扎实开展岗位练兵。充分利用“五小练兵”[ 即挤出“小段时间”、利用“小块场地”、使用“小型器材”、开展“小型训练”、举办“小型竞赛”等方式进行岗位练兵。]模式，立足岗位“以勤代训”“以案代训”，强化审判保障、配合执行、安全检查和应急处置等警务技能训练，巩固提升综合履职能力。三是完善考核激励机制。坚持定期对辅警的政治思想、工作训练、作风纪律等情况进行考核，并将考核结果与绩效、晋升辅警层级挂钩，对表现优秀的予以表彰奖励，充分调动辅警队伍履职的积极性。

　　（四）要加强对辅警队伍建设的考核督导。重点建立三个方面的制度和机制。一是建立警队领导述职制度。司法警察队伍实行双重领导，上级司法警察部门对下级司法警察部门负有领导职责。上级司法警察部门可以每年召集下级司法警察部门领导进行年度工作述职，通过述职肯定成绩、找出问题、明确努力方向。二是将辅警队伍建设管理纳入人民法院高质量发展考核指标体系。明确辅警队伍建设管理、教育训练、基本保障等评价指标，以考核推动辅警队伍建设。三是加大视频督察和实地暗访力度。一方面，充分利用现有信息手段，常态化对全省警队履职情况进行视频督察，做到以查促改。另一方面，采用“四不两直”“明察暗访”的方式，加强对问题较多法院的实地督察作，现场查摆问题，列出清单，提出整改要求，限期改正。