陕西省高级人民法院院长 韩德洋

陕西省高级人民法院副院长 姜敏

　　2023年6月17日，陕西高院党组书记、院长韩德洋在神木市人民法院锦界人民法庭调研指导诉源治理工作。

　　最高人民法院院长张军强调，抓实公正与效率，必须做实诉源治理，主动融入国家治理、社会治理。诉源治理是新时代“枫桥经验”的延伸，是以预防和解决纠纷为主要职能的社会治理。本报邀请了陕西省高级人民法院党组书记、院长韩德洋和陕西省高级人民法院党组成员、副院长姜敏，与本报评论员李飞一起，以评论访谈的形式同大家分享陕西法院全面加强诉源治理工作，以社会化、法治化、智能化、专业化推动矛盾纠纷源头预防化解的社会治理新实践。

　　陕西诉源治理的现实紧迫性与源头寻找

　　李飞：韩院长，当前陕西的诉源治理工作如火如荼、全面铺开，对于“诉源”您是怎样理解的？

　　韩德洋：说实话，陕西的诉源治理也是在初步探索。从这几年司法实践来看，案多人少的矛盾问题，涉及到理论上的研究就是诉源治理。以前，许多人认为诉讼之前的调解就是诉源治理，但现在，我们觉得在认识上需要进一步深化。因为既然叫“源”，一定是矛盾萌芽和产生的地方。那么源头在哪里呢？习近平总书记批示的新时代枫桥经验的主要内容是“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”，那么矛盾的源头一定是在村镇一线，等到老百姓到法院打官司、到仲裁部门去仲裁的时候，矛盾已经不在源头了。习近平总书记到陕西调研时指出，城乡社区是维护社会和谐稳定的第一道防线。所以我们认为矛盾的源头，从普遍意义上讲是城乡社区。

　　李飞：法院的案件数量大、类型多，是否还有其他诉源呢？

　　韩德洋：从法院的案件来讲，尤其是专业性很强的案件，比方建筑工程纠纷，它的矛盾源头在哪？它不在城乡，不在社区，而是在建筑工程合同签订的时候就开始了。同样来讲，交通肇事案件、医疗纠纷案件等等，都是在行为开始的时候就要考虑风险预防，我认为这都是诉源。

　　李飞：做好诉源治理工作，为什么说在陕西具有强烈的现实紧迫性？

　　韩德洋：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就社会治理现代化提出一系列新理念新思想新战略，这为我们做好诉源治理工作指明了方向、提供了根本遵循。2020年至2022年，陕西全省法院受理案件量年均增幅达20.8%，尤其是2022年全省法院受理案件总数115.41万件，增幅位列全国第五。这反映出陕西做好诉源治理工作迫在眉睫。“中国不能成为诉讼大国，这是我国国情决定的”。那么，对于陕西来讲，就是不能成为诉讼大省。张军院长强调，案件审理中必须把“案结事了”、依法实质性化解纠纷作为目标，避免“程序空转”、劳民伤财。近年来陕西省诉讼案件数量高速增长，审判人员工作压力大，要解决这一矛盾，就必须开展诉源治理，从源头上减少诉讼增量。

　　李飞：对于如何开展好诉源治理工作，我们外出做过哪些调查研究？

　　姜敏：今年年初，省高院由我带队到贵州、山西、浙江考察调研诉源治理工作。我们发现这些省份有一个共同点，就是通过开展诉源治理，诉讼案件增幅明显放缓，甚至出现了“零增长”“负增长”。反观陕西，2022年全省法院民事、行政一审收案53.24万件，万人起诉率居高不下，通过非诉讼纠纷解决机制从源头上预防化解矛盾已经势在必行。通过几年探索，陕西已经建立879个调解组织和5117名调解员的调解网络，2018年以来诉前化解纠纷62.78万件，表明人民群众通过调解方式解决矛盾纠纷的意愿逐步增强，陕西开展诉源治理的“土壤”非常肥沃，我们要再接再厉，努力将矛盾纠纷预防化解的关口再向前移。

　　李飞：诉源治理能减少案件增量，那它更高层面的社会意义是什么？

　　韩德洋：诉源治理是贯彻落实党中央推进社会治理现代化决策部署的具体行动，是服务保障高质量发展的有力举措，是解决人民群众日益增长的司法需求与司法供给不足之间矛盾的现实需要。其根本价值追求是通过源头预防，以最低社会成本化解矛盾纠纷，不断满足人民日益增长的美好生活需要，增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

　　陕西法院要提高政治站位，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面深入贯彻习近平法治思想，把新时代枫桥经验落实到诉源治理工作中，躬身入局，强化责任担当，突出问题导向，为推动诉源治理工作高质量发展贡献法院力量。

　　诉源治理大格局，法院的发力点在哪里

　　李飞：我们看到，陕西省委对诉源治理工作高度重视，4月份，省委平安陕西建设领导小组印发《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头预防化解的实施意见》，5月份省委政法委召开全省诉源治理工作专题会议，明确了诉源治理的重点环节、责任主体和工作保障，把诉源治理工作纳入平安建设考核，初步建立了党委领导下的诉源治理多元共治格局。您认为开展好诉源治理工作最重要的是什么？

　　韩德洋：构建诉源治理工作大格局，紧紧依靠党委领导是第一要义。当前，如何看待诉源治理工作存在两种声音：一种是法院内部有人说诉源治理是“种了别人的地、荒了自家的田，法院就是办案子的，管好自己的事情就行”；另一种观点认为诉源治理有一个“诉”字，就认为这项工作只是法院的事情。这两种看法都具有片面性，必须予以纠正。诉讼案件数量不仅仅反映法院的工作量，更体现基层组织化解矛盾纠纷的能力和当地党委政府的社会治理能力。诉源治理是一项系统性、全局性工作，绝不是“法院一家的事”，以法院“一家之力”也无法完成，一定要在党委领导下形成合力，需要全省各级各部门同向发力、齐抓共管，用好诉源治理考核等制度机制，推动形成“党委领导、政府主导、多方参与、司法推动、法治保障”的诉源治理大格局。

　　李飞：诉源治理工作涉及方方面面，怎样加强法院与相关部门的配合？

　　姜敏：诉源治理的本质是社会治理，加强诉源治理，必须坚持府院联动，汇聚多方合力，推动矛盾纠纷化解无缝衔接。比如，省高院坚持调研先行，对于全省法院诉讼案件情况进行全面摸底和分析，发现民间借贷纠纷、离婚纠纷、金融借款合同纠纷、信用卡纠纷、房屋买卖合同纠纷、劳动争议等事关就业民生和营商环境的纠纷案件量大、矛盾集中，属于诉源治理的难点和重点。因此，针对上述纠纷类型，省高院专门与省发改委、省住建厅、省司法厅、省人社厅、省自然资源厅等16家具有主管职能的行政机关和部门建立了联动协同机制，切实推动归口管理，打破信息壁垒，明确各方责任，加快建立类型化矛盾纠纷源头预防化解的工作机制，着力发挥府院联动的有效作用。尤其需要指出的是，陕西省法院与省住建厅协同化解建筑工程和房地产领域矛盾纠纷的经验做法受到了最高人民法院的肯定，在最高人民法院第六巡回法庭召开的诉源治理经验交流及工作推进会做了经验交流，这也进一步加强了法院与相关部门沟通配合的信心。

　　李飞：诉源治理强调要把矛盾纠纷化解于基层，如何推动诉源治理工作深入城乡社区？

　　韩德洋：诉源治理的源头在城乡社区，这是发生矛盾纠纷的第一线，也是推动矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态的第一道关口，加强诉源治理，重心应当放在城乡社区、责任应当落到基层一线。前些年，陕西延安、咸阳等地已经探索建立了“群众说事、法官说法”“五链共治、法在基层”等基层诉源治理经验，今年全省法院继续推进“村（社区）微法庭”、乡镇（街道）矛调中心“法务庭”、县（区）综治中心诉调对接工作室等建设，加强人民法庭调解平台“三进”工作，创建枫桥式人民法庭，推动矛盾纠纷化解沉到基层、落到实处。下一步，省高院将全面落实在线诉调对接机制，推动民事、行政案件万人起诉率稳步下降至合理区间，形成多层次、社会化、全覆盖的“枫桥式”矛盾纠纷大化解体系。针对交通运输、劳动争议、医疗卫生等类型化纠纷，积极会同行业主管部门研究源头治理举措，推动建立重点类案的基层化解机制体系。

　　李飞：陕西法院诉源治理工作的主攻方向和工作重点是什么？

　　韩德洋：从近半年陕西法院诉源治理工作开展情况看，我们在强化党的领导、坚持人民立场、筑牢源头防控、推动府院联动、构建多元共治、深化能动司法方面做了大量的工作。特别是在源头防控上，我们以城乡社区防控为基础，着力筑牢四道防线。

　　李飞：具体是哪四道防线？

　　姜敏：一是夯实筑牢城乡源头治理防线。引导基层组织通过用村民自治、村规民约、感化教育、典型示范等方式，从自治、德治和法治三方面向群众开展伦理本位价值观教育，增强法治观念，努力将矛盾纠纷预防在未发。

　　二是夯实筑牢民间解纷防线。今年以来，陕西法院全面推进人民法院调解平台进乡村、进社区、进网格，并通过建立健全村居“微法院”在线开展法律咨询、解纷指导，为群众提供便捷的“指尖上”预防化解纠纷新路径，努力将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。

　　三是夯实筑牢联村共治防线。与民共建，打造化解矛盾纠纷服务平台；与村联治，打造依靠群众综合协调机制；与法同行，打造服务乡村司法保障样本。全省法院331个诉讼服务团队入驻各级综治中心，推进对接综治中心深化矛盾纠纷多元化解工作。

　　四是夯实筑牢人民法庭防线。依托全省420个基层人民法庭，突出源头说法、巡回审判、法治宣传三大核心功能，构建源头预防、便民诉讼、传播法治、弘扬德治和参与基层社会治理的流动平台矩阵。

　　李飞：我们了解到，陕西诉源治理的重要内涵之一就是法院内部诉源治理，我们陕西法院是如何做实内部案源、执源、访源的有效治理工作的？

　　韩德洋：从人民法院内部来看，要坚决防止诉讼案件向下延伸，坚决防止衍生案件的产生，尽量保证一个矛盾纠纷一个案件解决，实现案源、执源、访源的有效治理，推动案结事了。一是深化多元化解，积极疏导案源。依托诉讼服务中心，在前端打造一站式、一体化、一次性的纠纷预防化解模式，积极运用线上调解平台，形成分层过滤、线上线下、衔接配套的递进式多元纠纷解决体系。加强衍生案件治理，通过“简案速裁快审”“繁案精审”，优质高效化解已经形成诉讼的纠纷，在一审、二审、再审每一个环节都要力争案结事了、息诉罢访，努力使审判法官成为每一个诉讼案件的终结者。二是法院执行案件数量约占案件总量的三分之一，要深入解析执行案件背后的深层次社会矛盾，力促“应执尽执”，减少执行案件存量。三是将涉诉信访纳入矛盾纠纷源头治理体系，与相关部门研判会商形成化解合力，从源头上预防和减少信访问题的产生。

　　诉源治理的指挥棒灵不灵，这些很关键

　　李飞：推动诉源治理工作中，陕西高院有哪些有力的保障措施？

　　韩德洋：省高院党组高度重视诉源治理工作，全面加强组织领导，将其纳入八项重点工作之中，多次专题研究诉源治理，成立了由我担任组长、省高院其他院领导担任副组长，省高院各部门主要负责人及各中级法院院长为成员的诉源治理工作领导小组，统筹领导全省法院诉源治理工作，协调解决重大问题。印发《全省法院诉源治理工作实施方案》，明确全省法院诉源治理工作施工图、任务书和时间表，纳入督察事项范围，促进诉源治理工作攻坚拔寨。

　　李飞：诉源治理考核机制起到了“指挥棒”的作用，你们是如何考虑的？

　　韩德洋：要完善诉源治理考核机制。诉源治理作为年度重点工作，要纳入对各中院、各部门和个人的考核内容，确保考核指标真正发挥“指挥棒”作用。考虑到诉源治理是一项开创性、系统性工作，要加大考核权重，负责考核工作的人事处、法官处要会同审管办、立案庭研究细化考核指标。

　　要科学设置考核项目，将推动党委政府建立诉源治理机制及人财物保障情况、诉源治理工作安排部署情况、府院联动情况及万人起诉率等作为考核指标，并根据每年工作推进情况合理赋分。

　　要坚持系统思维，坚决杜绝因为关联指标设置不合理导致的诉源治理工作做得越好，考核结果反而越落后的情形。比如诉源治理工作做得越好，进入诉讼环节后调解率可能就越低，因此对诉讼案件调解率的考核要科学；对各中院的考核也不能仅以案件数量为依据，而要以案件数量的下降幅度为依据，要以近三年来案件数量最多的年份为标准，计算下降幅度；万人起诉率体现的是矛盾纠纷预防化解能力，但上诉率体现的是一审案件质效、申请再审和申诉率体现的是二审案件质效，因此对上诉率、申请再审和申诉率也要设定相应的考核分值；发回改判率要作为一个小指标来考核，要看矛盾纠纷化解了多少，重点是考虑服判息诉率。

　　姜敏：还要完善目标责任考核，强化执行力。目前我们确定了全省法院诉源治理“三降三提”的可视化工作目标，即降低民事、行政纠纷“万人起诉率”，提高诉前调解分流率和调解成功率；降低“民转刑”案件和民事衍生案件发生率，提高类型化案件速裁快审率；降低案件上诉、再审、发改率，提高生效判决即时履行率，并将上述指标纳入目标责任考核范围，科学设置考核分值，以考核“指挥棒”倒逼责任落实，引导全省法院诉源治理工作在明确的目标定位下快速有序推进。

　　李飞：如果将诉源治理工作纳入平安建设考核，那将大大提高工作保障力度。

　　韩德洋：确实，所以要改进工作保障措施，强化保障力。我们提出将诉源治理工作纳入平安建设考核的工作建议，推动加强多元共治保障。这项工作怎样产生社会的推动力？我们积极请求省委政法委支持，把平安建设综合考评当中拿出一定的分值和权重来奖评激励。因为分数少了没有用的，要拿出一定的分值和权重来奖励鼓励干这项工作，让干警有成就感、事业感，推动他们继续往前走、干得好。

　　阶段性成效可喜，但督导推进还需发力

　　李飞：目前来看，全省法院诉源治理工作取得了哪些阶段性成效？

　　韩德洋：面对近年来全省法院诉讼案件一直保持高速增长的严峻态势，今年我们应势而动、克难攻坚，全面加大诉源治理工作力度。虽然推进的时间还比较短，但已经出现了较为明显的向好态势，取得了一定成效，这体现在：推动诉源治理新格局的构建——在工作理念上从诉源治理是法院一家之事向诉源治理是党委政府及全社会的共同责任转变，在工作目标上从单纯减少诉讼案件数量向提升社会治理体系和治理能力现代化上转变，在工作模式上从注重诉前调解向矛盾纠纷的源头预防化解上转变。

　　但总体上看，我们在运用多元化纠纷解决机制推动矛盾纠纷源头预防化解上做得还不到位，与中央、省委和最高人民法院的要求相比还有差距，与人民群众的司法需求还不匹配。因此，下一步陕西法院要以钉钉子精神抓好各项工作任务落实，确保诉源治理工作取得扎实成效。

　　姜敏：目前，陕西部分地区法院已经出现由升转降的拐点迹象，各级法院上下联动、整体推进诉源治理工作，展现出一级带一级、层层抓落实、点线面探索创新全面铺开的生动局面。如安康市2023年1至5月新收案件9394件，同比去年降低6.6%；又如，榆林市新收案件23219件，同比去年降低了9.4%。与此同时，各地法院的诉前调解纠纷数量也大幅增加。

　　李飞：为推进诉源治理走深走实，陕西法院诉源治理下一阶段的工作安排是什么？

　　韩德洋：抓好诉源治理工作，绝非一日之功，必须持续推进、绵绵用力、久久为功，确保取得扎实成效。下一阶段，全省法院将继续全力推动诉源治理工作迈向前进。

　　要健全组织领导机制，督促各级法院按照《全省法院诉源治理工作实施方案》，制定本级实施方案，推动工作落实落细；要全面落实目标责任，严格落实省高院“1281”工作思路，分析民事、行政、刑事案件及涉诉信访案件情况，梳理诉讼增量加大的案件类型，将矛盾纠纷预防化解关口前移，确保实现各级法院“三降三提”目标；要切实优化工作保障，充分发挥考核“指挥棒”作用，加大诉源治理工作考核权重；要加强对诉源治理工作经验的总结提炼，形成一批成效显著、可复制能推广的好经验、好做法，打造一些有特色、有影响、有口碑的调解服务品牌，为群众提供更高质量的多元解纷服务。

　　李飞：陕西的诉源治理工作阶段性成效可喜，那什么时候能看到诉讼量初步减少的局面呢？

　　姜敏：正如您所看到的，目前，陕西法院诉源治理工作顶层设计已经成型，责任考核机制已经出台，各级党委大力推进，府院联动正在深化，工作网络运行良好，我们正在加紧高位推进，强化监督指导，狠抓工作落实，着力基层收网发力，期望年底有一个实实在在的成效。

　　（本期话题访谈策划：张娅 杨梦娇）