当城市“老了”“病了”，如何重焕生机与活力？城市更新，不失为一剂良方。

“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。目前，北京、上海、深圳、广州、厦门、天津等多地在城市层面的“十四五”规划纲要中提出，要实施城市更新行动。

城市更新行动的高质量推进，离不开法治保障。深圳、上海、广州已先行一步，开启城市更新地方立法实践。今年3月1日，全国首个城市更新地方立法《深圳经济特区城市更新条例》正式施行；7月21日，《广州市城市更新条例(征求意见稿)》结束向社会公开征求意见；9月1日，《上海市城市更新条例》正式施行。

那么，深圳、上海、广州在城市更新立法实践中都有哪些特色？又有哪些需要关注的重点？

助力推进城镇老旧小区改造

城镇老旧小区改造，是城市更新的重要组成部分，也是城市更新立法中关注的焦点。从目前三地的立法实践来看，虽然立法内容各有侧重，但老旧小区改造都是其中的重点。

《深圳经济特区城市更新条例》中单独设立篇章，明确了综合整治的范畴、管理的原则、程序等。其中规定，综合整治类城市更新是指在维持现状建设格局基本不变的前提下，采取修缮、加建、改建、扩建、局部拆建或者改变功能等一种或者多种措施，对建成区进行重新完善的活动。旧住宅区和旧商业区因配套设施不完善或者建筑和设施建设标准较低的，可以采取整饰建筑外观、加建电梯、设置连廊、增设停车位等措施实施综合整治类城市更新。此外，还要求划入综合整治分区范围的城中村，不得开展以拆除重建为主的城市更新活动。

《上海市城市更新条例》则更偏向于由政府部门统筹旧区改造工作。其中规定，住房城乡建设管理部门按照职责推进旧区改造、旧住房更新、“城中村”改造等城市更新相关工作，并承担城市更新项目的建设管理职责。本市设立城市更新中心，按照规定职责，参与相关规划编制、政策制定、旧区改造、旧住房更新、产业转型以及承担市、区人民政府确定的其他城市更新相关工作。市、区人民政府应当安排资金，对旧区改造、旧住房更新、“城中村”改造以及涉及公共利益的其他城市更新项目予以支持。

《广州市城市更新条例(征求意见稿)》针对老旧小区改造资金难题作出规定，明确可以通过项目组合实施解决老旧小区改造的资金问题，并应当优先实施老旧小区改造项目。

“各地在实施城市更新行动中，要由过去大规模的增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重。”8月31日，在国新办举行的“努力实现全体人民住有所居”新闻发布会上，住房和城乡建设部副部长黄艳表示，各地在进行城市更新工作中，应该划出重要底线，控制大规模拆除，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，加强修缮改造，补齐城市短板。

有效化解城市更新搬迁难题

搬迁工作是城市更新工作重中之中，也是一块难啃的硬骨头。“只要一户不同意，城市更新项目就停摆”的难题如何化解，是三地立法实践中都在思考的问题。

《深圳经济特区城市更新条例》创设了“个别征收+行政诉讼”机制——旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于百分之九十五，且经区人民政府调解未能达成一致的，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以依照法律、行政法规及本条例相关规定对未签约部分房屋实施征收。城中村合法住宅、住宅类历史违建部分可参照执行。被征收人对征收决定或补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

《上海市城市更新条例》形成了相应的破解路径，明确公有旧住房拆除重建和成套改造，在达到规定同意和签约比例后，公房承租人拒不搬迁的，规定了“调解+决定+申请执行”的方式。

《广州市城市更新条例(征求意见稿)》提出，有序开展城市更新搬迁安置，确保安置到位。同时，为确保大多数人的利益得到保障，征求意见稿设计了相关制度，将争议纠纷解决方式纳入法治轨道。

华东政法大学副教授孙煜华在接受媒体采访时表示，城市更新改造是城市规划实施的组成部分，是对城市整体空间与土地价值的重构。通过立法的方式，有效破解城市更新搬迁难问题，有助于保障多方主体权益。

大力保护传承城市历史文脉

历史文化是城市的灵魂。在城市更新过程中，历史风貌保护与经济效益、民生改善如何平衡？从三地的立法实践中，我们可以找到答案。

《深圳经济特区城市更新条例》强化历史文脉保护，不搞大拆大建。强调城市更新应当加强对历史风貌区和历史建筑的保护与活化利用，鼓励实施主体参与文物、历史风貌区、历史建筑的保护、修缮和活化利用以及古树名木的保护工作。实施主体在城市更新中承担文物、历史风貌区、历史建筑保护、修缮和活化利用，可以按规定给予容积率转移或者奖励。

《上海市城市更新条例》共有5章10个条文涉及风貌保护等内容，其中有2个条文是专门对“风貌协调要求”和“风貌保障”作出规定。比如第十二条规定了编制城市更新指引应当遵循七条原则，其中一条就是注重历史风貌保护和文化传承，拓展文旅空间，提升城市魅力。再比如第四十三条规定，在历史风貌保护区域开展风貌保护，以及对优秀历史建筑进行保护的过程中，符合公共利益确需征收房屋的，按照国家和本市有关规定开展征收和补偿。城市更新因历史风貌保护需要，建筑容积率受到限制的，可以按照规划实行异地补偿等。

《广州市城市更新条例(征求意见稿)》侧重依法依规保护城市文脉，提出城市更新涉及历史城区、历史文化街区、历史文化名镇、历史文化名村、历史风貌区、传统村落、文物古迹、古树名木、历史建筑（含线索）、传统风貌建筑（含线索）和预先保护对象等历史文化遗产的，应当按照已批准的保护规划和相关法律、法规等对保护保留对象进行保护利用，并依法办理审批手续。

日前，住房和城乡建设部印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》。其中要求坚持应留尽留，全力保留城市记忆。对此，上海交通大学中国城市治理研究院教授易承志认为，应留尽留的原则为城市历史文化的延续、历史建筑的保护和特色风貌的守护划定了明确保护线，为城市历史记忆的保持提供了可操作规则。只有坚持应留尽留的原则，在城市更新行动之前对可能的城市记忆承载体科学评估，并根据情况采取相应措施，才能切实守护住城市记忆。