行政机关负责人出庭应诉制度是法治政府建设的重要环节，是推进国家治理体系、治理能力现代化的有效举措，是优化法治化营商环境的必要手段。

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”。2016年，国务院办公厅发布《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，要求“被诉行政机关负责人要带头履行行政应诉职责，积极出庭应诉”。2018年，安徽省政府发布《安徽省行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作规定》，规定“行政机关负责人应当建立和落实本机关负责人出庭应诉工作”。

　　为贯彻落实党中央重大决策部署和国务院、省政府相关规定，2019年芜湖市出台《关于进一步加强行政机关负责人行政诉讼案件出庭应诉工作的通知》（芜法办〔2019〕9号），但施行效果不尽理想。2020年5月14日，安徽省高级人民法院发布《关于全省法院2019年行政诉讼案件行政机关负责人出庭应诉情况通报》，芜湖市行政机关负责人出庭应诉率为50.35%，在全省居于靠后位置，亟待尽快整改提升。芜湖市中级人民法院行政审判团队在对芜湖市近两年行政机关出庭应诉情况进行梳理的基础上，就推动行政机关负责人出庭应诉工作的路径问题进行了深入分析。

　　一、行政机关负责人出庭应诉总体情况

　　2019年度，全市法院开庭审理行政案件288件，行政负责人出庭应诉145件，出庭率为50.35%。其中正职出庭应诉8件，副职出庭应诉129件，其他分管领导出庭应诉8件。

　　2020年1至8月，全市法院开庭审理行政案件195件，行政负责人出庭应诉123件，出庭率为63.07%。其中正职出庭应诉2件，副职出庭应诉117件，其他分管领导出庭应诉4件。

　　二、行政机关负责人出庭应诉工作存在的问题

　　（一）出庭应诉率整体较低

　　2019年，全市行政机关负责人出庭应诉率为50.35%，与滁州（94.3%）、安庆（82.6%）、淮北（81.9%）等市相比，存在较大差距。2020年1至8月，全市行政机关负责人出庭应诉率为63.07%，同比上升12多个百分点，但在全省仍处于较后位次。

　　（二）出庭应诉率不平衡

　　地区不平衡。2019年，全市各县（市、区）行政机关负责人出庭应诉率最高为繁昌县人民法院，出庭应诉率为85.71%；最低为芜湖中院，出庭应诉率为20.59%。

　　层级不平衡。在芜湖中院审理的行政案件中，2019年出庭应诉率为20.59%，2020年1至8月出庭应诉率为28.57%，远低于全市50.35%和63.07%的平均水平。究其原因，主要是芜湖中院审理的是以区县人民政府和市政府为被告的行政案件，行政机关层级越高出庭应诉率越低现象明显。被告为芜湖市人民政府的案件有16件，行政负责人出庭率为零。

　　部门不平衡。2019年，按全市各行政机关出庭应诉率统计，排名前三位的部门依次是弋江区人社局（100%）、芜湖市城市管理行政执法局（71.21%）、原无为县国土资源局（69.34%），排名后三位的部门依次是芜湖县政府、三山区城市管理行政执法局、弋江区澛港街道办事处，出庭应诉率均为零。

　　（三）出庭应诉正职少副职多

　　2019年以来，全市行政机关负责人出庭应诉的有185人次，正职负责人共出庭10人次，占负责人出庭总人次的5.41%。绝大部分为副职负责人，共163人次，占比88.11%。

　　（四）存在“出庭不出声”现象

　　行政机关出庭应诉过程中，绝大多数负责人仅在形式上履行义务，少数分管负责人就具体业务问题发表意见，就具体案件发表意见的主要是行政机关工作人员、法律顾问和专职律师。此外，对行政相对人的质疑和感情宣泄，行政机关负责人很少作出回应或安抚。

　　三、推进行政机关负责人出庭应诉建议

　　鉴于芜湖市行政机关负责人出庭应诉现状与中央决策部署、省市相关要求存在一定差距，为有效整改，切实推动行政机关负责人出庭应诉工作，提出以下建议。

　　（一）压实行政应诉主体责任

　　坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习贯彻党中央关于全面依法治国战略部署，严格贯彻落实国务院、省政府相关规定精神，把行政机关负责人出庭应诉相关工作纳入我市法治政府建设实施纲要（2021—2025年），列为我市推进法治政府建设重点任务，作为行政机关主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责任务，确保压紧压实责任、推进落实到位，实现行政机关负责人出庭应诉制度化、常态化、规范化。

　　（二）完善行政应诉考核机制

　　把行政机关负责人出庭应诉工作纳入全市依法治市考核体系，细化、量化考核指标，切实提升行政机关负责人出庭应诉率。

　　（三）完善行政应诉工作细则

　　由市依法治市办牵头，会同芜湖中院、市检察院、市司法局等，结合我市行政诉讼案件特点，尽快制定我市行政机关负责人出庭应诉工作具体规定，进一步细化全市行政机关负责人必须出庭的案件类型，明晰出庭应诉的具体流程，建立规范化、长效化应诉机制。

　　（四）建立定期通报机制

　　市司法局应当与芜湖中院常态化沟通交流，及时掌握全市行政机关负责人出庭应诉情况及案件裁判结果。芜湖中院每半年对行政机关负责人出庭应诉情况及审结案件败诉情况进行汇总，报请市依法治市办予以通报，抄送市委、市人大、市政府、市政协等各大班子。

　　（五）建立约谈工作机制

　　市政府工作部门、县（市、区）人民政府行政机关负责人出庭应诉率低于60%，且年度负责人出庭应诉工作考核排名位于后三位的，由市依法治市办报请市政府对相关行政机关主要负责人进行约谈。

　　（六）建立司法建议办理反馈机制

　　行政案件管辖法院对于被诉行政机关负责人无正当理由应出庭而未出庭应诉的，应向被诉行政机关发送司法建议书，同步抄送其上级主管部门。收到司法建议的被诉行政机关应在15个工作日内书面反馈法院并报上级主管部门备案。

　　行政案件管辖法院对被诉行政机关负责人和工作人员均不出庭的，或法院书面通知出庭但拒不出庭的，或未书面反馈相关司法建议的，可向被诉行政机关上级主管部门发送司法建议，同步抄送市依法治市办。收到司法建议的上级主管部门应当组织调查，依法对相关责任人员予以处理，相关情况书面反馈法院并报市依法治市办备案。

　　（七）建立司法白皮书机制

　　市中院每年发布行政审判领域司法白皮书，向社会公布行政机关负责人出庭应诉情况。

　　（八）建立应诉联合工作机制

　　一是做好出庭通知工作。对于行政机关负责人应出庭应诉的案件，法院在发送开庭传票时一并送达行政机关负责人出庭应诉通知书。二是做好庭前预约工作。法院在发送应诉通知书前，主动与被诉行政机关提前进行沟通，协调行政机关负责人参与庭审的日期。三是做好应诉指导工作。法院主动对被诉行政机关，通过剖析典型行政案例等方式，有针对性地指导出庭应诉工作，助力行政机关负责人在庭审时“出庭、出声、出彩”。

　　（作者单位：安徽省芜湖市中级人民法院）