北京市西城区人民法院作为首都核心区的基层法院，担负着重要的政治使命。为进一步配合西城区业态调整及产业升级工作的顺利开展，落实习近平总书记提出的疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展的指示，按照市政府和区委、区政府的统一部署和要求，西城法院发挥审判职能，整合现有审判资源，创新机制方式，全力为疏解工作的做好司法保障。特别是作为该院承担房屋租赁合同专业化审判的民事第一审判庭，在妥善处理涉超大规模的动物园地区服装批发城撤市的房屋租赁合同工作中发挥了极大的司法保障作用。

　　一、疏解服务模式转变的实践背景

　　西城区是首都功能核心区之一，面积50.70平方公里，现辖有十五个街道办事处，255个社区，根据第六次全国人口普查数据显示，全区常住人口为124.33万人。辖区内既有中南海，人民大会堂管理局、中组部、中宣部等中央办公机构，又有北京金融街金融产业功能区，还有什刹海、琉璃厂、众多名人故居等传统文化旅游区，也有北京市规模和影响力最大的批发市场-动物园服装批发市场。

　　动物园服装批发市场作为北方地区最大的服装批发集散地，被列为疏解调整和转型升级计划。本次疏解涉及撤市市场总计14家，分别为天皓成、东鼎、世纪天乐、金开利德、时尚天丽、天和国际、众合、安达聚龙、万容天地、惠通永源、元沃、特别特、长城顺利物流、首建金融大厦等市场。述市场建筑面积总计约36.4万平方米，其中独立楼宇9栋，地下建筑2处，产权单位共计10家，其中涉及一家央企，5家市属企业，3家私有企业，1家共有产权单位，市场与产权方的关系有自营、租赁、联营等，小商户的总摊位数总计11 245个，租期从1年至20年不等，多数剩余租期都在10年以上。

　　随着涉“动批”疏解工作持续推进，部分企业搬迁引发的房屋租赁合同纠纷案件不断增多。西城法院经调研发现涉“动批”疏解房屋租赁合同纠纷案件存在如下特点：1、立法缺失和实施细则实操性差。长期以来，我国采取“摸着石头过河”的立法模式，法律体系系统性、协调性不足；多为单一领域化解纠纷，公众参与化解纠纷受限，科学化、民主化水平有待提升。2、系统衔接和沟通协调不够顺畅涉“疏解”案件群体性纠纷多，疑难复杂，审理周期过长。往往涉及历史原因，牵涉利益面较为广泛，关系错综复杂，解决难度较大。3是工作机制不够健全，裁判尺度不统一。从现阶段情况来看，部分工作机制不够健全，导致裁判尺度不统一。由于此类案件涉及政治因素，部分案件涉及面广、牵扯人多，裁判尺度不统一，极易造成当事人负面情绪，导致信访问题。4、涉案标的物多为经营性用房。拆墙打洞案件涉及到规范整治经营用房，街道整治的重点多位于城市主干道或者街巷胡同的主要道路，这部分房屋因地理优势突出，多被出租人用于旅馆住宿、餐饮、零售等商业用途出租。对于在楼房一楼阳台擅自开门、平房擅自将门改扩建加宽加大门脸、在临街墙体擅自开门等违规开墙打洞进行经营的行为，进行整治予以恢复原状的往往对承租人影响较大，使租赁双方对租赁合同能否继续履行产生不同认识，继而引发纠纷。5、出租人和承租人均存在不同程度的违约行为。该类案件中，单纯一方具有违约行为的较为少见，双方均有不同程度的违约行为，且不同的违约行为之间具有一定的牵连性。较为常见的有：出租人发送解除合同通知、出租人强行封门阻止承租人经营、承租人拒付租金，承租人单方搬离承租房屋等。

　　为此,西城法院通过加强审判管理，做好提前预判，创新审判机制，在对相关房屋租赁纠纷案件妥善处理的同时，充分发挥司法的能动作用，为疏解非首都功能提供充分的司法服务和保障。

　　二、疏解服务模式转变的理论考量

　　（一）人民法院的职能定位

　　人民法院作为政法机关，其定位就在于运用其司法权发挥其作为审判机关居中裁判的职能作用，是处理社会矛盾的最后一道防线。因此在疏解整治过程中，凭借其居中裁判能力和强制执行力，人民法院尤其是基层法院必将发挥至关重要的作用。基于这一职能定位，人民法院一定要尽可能地参与到疏解全流程中去，提前做好风险预判和方案制定，从而做到将矛盾纠纷尽可能做化解在萌芽状态。

　　（二）公证程序的内涵及功能

　　公证程序是一种高效便捷的纠纷处理机制。2002 年《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第 10 条规定，“具有债权内容的调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行”。公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。 由此可见，公证可以对具有债权内容的调解协议赋予强制执行力的功能。在疏解整治过程中，可以借助公证手段实现对调解协议的快速确认，并实现到法院进行批量执行的效果。

　　（三）司法确认程序的内涵及功能

　　非首都能功能疏解整治专项行动是一项任务量巨大的重大工程，时间紧，任务重，如果单靠法院力量难以实现按期保质保量完成任务。因此，探索出一条法院、公证处、人民调解共同参与的全新疏解模式是解决问题的突破口。而其中的关键环节就在于司法确认。司法确认从性质上归属于特别程序的范畴，该类案件系指人民法院依据双方当事人的 申请，根据法定程序对经人民调解所达成的调解协议进行司法确认，从而赋予其强制执行力的案件。 这一概念阐述了司法确认案件的流程要素，明确了司法确认的内涵有助于更好地理解和把握此类案件的审理要点。司法确认程序之精髓在于法院在审查的基础上为合同性质的私文书背书，使之转化为具有强制执行力的公文书，实质上讲，即确立了民事调解议的审查制度。 这也就从制度构造层面明确了司法确认程序可以服务于大批量的人民调解从而批量化解决矛盾纠纷的功能。

　　三、服务疏解模式转变

　　西城法院积极发挥司法职能，创新工作方法，开创了以司法程序为引领的全新疏解模式。

　　（一）立足审判工作本职，提高政治站位，牢固树立大局意识。西城法院将为疏解区域性专业市场提供司法保障作为贯彻北京市第十二次党代会精神，落实市高院《关于为“疏解整治促提升”专项行动提供司法保障的意见》，践行“红墙意识”的重要体现。为此，西城法院开展了系列学习讨论活动，使全院干警统一思想，形成共识，确立了坚持依法办案、司法为民与保障疏解工作顺利推进相统一；坚持严格司法、严肃司法与推进纠纷实质性解决相统一；坚持保障普通案件正常审理与疏解案件特事特办相统一的指导思想。

　　（二）发挥专业审判优势，改进工作方法，创立全新疏解模式。既往的疏解模式中，法院处于最末端，只能被动配合政府疏解部门处理各种遗留法律纠纷，难以保障案件审理的法律效果和社会效果。通过此次疏解，以产权方、市场方、小商户之间的法律关系重构为基础，以公证为辅助，以人民调解为基本手段，以法院确认、执行为保障的，疏解工作与审判工作良性互动的全新疏解模式得以确立，奠定了司法程序在疏解工作中的核心引领地位，取得了十分显著的效果，成为西城区乃至北京市的参考样本。

　　（三）平衡多方利益需求，整合区域资源，注重纠纷多元化解。疏解工作涉及千余名小商户的切身利益，涉及十多亿疏解资金的安全，还涉及首都核心区域的和谐稳定。一方面，政府部门需要法院提供司法保障，以推动疏解工作的合法、平稳、高效。另一方面，法院作为公开、公正的第三方参与疏解，能为小商户建立起信心。同时，为避免大包大揽，直接参与具体疏解工作，影响司法公信力，西城法院在高院、区委、区政府的大力支持下，充分利用多元化纠纷解决机制，整合了司法援助中心、人民调解委员会、公证处、银行等多家单位的资源，围绕司法确认这一核心环节，开展了全方位、立体化的深入协作，使矛盾和争议得到了实质性解决。

　　（五）成立专案工作小组，坚持特事特办，保障案件高效审理。为了提高疏解质量，及时解决各环节暴露出的问题，西城法院成立了主管院长牵头、各业务部门派员参加的专案工作小组，与疏解指挥部及相关单位每周召开一次协调会，发现问题，当场解决，不留隐患。在疏解工作正式启动后，西城法院开通疏解案件立、审、执绿色通道，一线审执部门与二线保障部门统一联动，优先保障疏解案件快速办理。2017年6月26日到30日期间，1004件疏解案件实现了当天立案、当天审结、次日执行完毕的超高效率。

　　四、服务模式探索中取得的主要经验

　　（一）多元化隔离风险

　　在疏解前端，由指挥部与市场方进行疏解方案和流程的宣传，通过甄别筛选，将对抗激烈的商户进行“冷冻”处理，将配合意愿强的商户引导进入下一步疏解流程，实现了风险的初步隔离。在疏解中端，由公证处、银行、法律援助中心进行“流水线”作业，既让商户服从疏解方案的节奏和流程，对补偿进展有明确、稳定的预期，又将商户隔离在下一环节之外，避免矛盾冲突。在疏解后端，调解委员会进行补偿方案固定，法院进行司法确认、执行。没有商户参与，保证了疏解流程的规范性、安全性、高效性，提高了疏解公信力，推动疏解前端的不稳定因素化解，形成良性循环。

　　（二）体系化高效审理

　　法院内部建立疏解案件绿色通道，立案、审判、执行、财务、人事等部门统一联动，每一个环节都有固定的对接人员、专门的办理团队，优先保障疏解案件办理，能够实现当天立案、当天确认、当天出具法律文书、次日就执行完毕的高效率。通过案件的高效审理，最大限度的排除了审理阶段的不稳定因素；通过案件的高效执行，最大限度的减小了疏解前端的工作压力。

　　（三）坚持规范执法，固化专项行动成果

　　针对专项行动中的不规范执法行为，建议处理好提高执法效率与恪守法定程序之间的关系，明确执法标准，加强政策与法律释明工作，保证执法尺度的一致性和公平性，提高执法的可接受度，杜绝违反法律禁止性规定的行为。建议尽快完善相关立法，将城市管理改革成果和“疏解整治促提升”专项行动中积累的成功经验通过法规或规章的方式固化下来。

　　（四）充分考虑历史形成原因，采取拆违与补偿同步进行的原则

　　拆除违法建设类案件中，部分建筑是特殊政策背景下建设的，同时也与当时的规划管理不到位等因素有关。故建议在拆除该类建筑时，充分考虑群众利益，坚持补偿与处罚同步进行，避免因政策变化导致群众利益受损进而损害政府公信力事情的发生。

　　（五）通过个案加大对专项行动宣传力度，进一步提高群众认同感

　　建议进一步加大对“疏解整治促提升”专项行动政的宣传力度，坚持执法、普法与情理相结合，防止矛盾纠纷出现。及时与相对人沟通，向其阐明执法依据和政策背景，同时要兼顾情理和人文关怀，努力让其理解和配合行政机关执法，缓解和消除被执法者的对立情绪，防止缠访闹访、负面舆情等不利于社会稳定情形的出现。

　　（六）是进一步完善“多元调解+速裁”纠纷解决机制

　　将人民调解、行业调解、律师调解等纳入纠纷解决链条中，在诉前、审判、执行中全程搭建调解绿色通道。探索行业性专业性调解对接新模式，继续审慎稳妥推进律师调解，加强与行政机关、其他社会组织及人员的对接，提升人民群众对多元调解的认知接纳度和选择主动性，将更多的案件导入多元调解平台，让法官回归到解决社会矛盾的最后一道防线上。

　　（七）挖掘多元调解在前端审判中的化解潜力

　　明确审判庭立案前委托调解的案件比例，明确适宜调解的案件范围，建立固定与不固定相结合的诉调对接模式，探索无争议事实记载机制，探索中立评估机制，全面提升全院多元调解工作成效。

　　（八）点线面立体辐射，提前吸附潜在纠纷

　　深入辖区疏解整治重点区域，调研走访人民调解委员会建立联动机制，以疏解项目相关案件的甄别发现为“点”，诉调对接中心与调委会平台对接为“线”，案件的司法确认、对接及执行为“面”，通过提前监测可能引发群体性诉讼的风险点，选派人民调解员、行业调解员或律师调解员现场说法，开展司法确认培训活动等形式，充分发挥平台的社会治理功效。

　　（九）甄别、推介、引导一体推进，用足用好多元调解渠道

　　建立窗口涉疏解整治案件识别机制，由经验丰富的立案法官统一梳理出可能涉及的案由及背景，积极引导推介当事人选择多元调解渠道化解矛盾纠纷。

　　（十）“化整为零”+“化零为整”，群体性、关联性纠纷一揽子解决

　　一方面，对发现的群体性纠纷，根据案件重大敏感程度，确定调解团队，研究调解方案、统一调解口径、兼顾效果和效率，在分组做好前期沟通的基础上，通过分批安排当事人调解、制定要素式调解笔录模版等方式，规范高效地化解大量纠纷。另一方面，对存在相互关联因素的个案，精心挑选速裁法官和人民调解员组成专案工作小组，积极排查关联个案形成的背景，找出调解关键点，制定稳妥的调解方案，对关联个案进行集中化解，达到关联案件“一揽子”吸附化解的效果。

　　(十一)跟踪回访、二次稳控，确保纠纷彻底化解

　　以开辟基层党组织引领社会治理新路径，党小组成员以社区党员的身份，与诉调对接中心法官一起回访街道和社区，了解涉疏解整治案件化解后对疏解整治项目的影响及社会反响，对矛盾纠纷有反弹迹象的，及时协助街道、社区开展稳控及二次调解，将矛盾纠纷紧紧吸附在基层、化解在基层。

　　五、结论

　　实践表明，基层法院在服务非首都功能疏解过程中发挥着至关重要重要的作用，也面临着重重困难，而探索如何优化法院服务疏解模式则是破解这些难题的突破口。在这一过程中，人民法院从主动延伸审判职能，提前参与疏解，化解潜在疑难诉讼，到平衡多方利益需求，整合区域资源，注重纠纷多元化解，再到成立专案工作小组，坚持特事特办，保障案件高效审理，最终探索出了一条以产权方、市场方、小商户之间的法律关系重构为基础，以公证为辅助，以人民调解为基本手段，以法院确认、执行为保障的，疏解工作与审判工作良性互动的全新疏解模式，奠定了司法程序在疏解工作中的核心引领地位，取得了十分显著的效果。

　　参考文献

　　[1] 张艳丽：《民事诉讼法》，北京大学出版社 2013年版。

　　[2] 唐力：《非讼民事调解协议司法确认程序若干问题研究——兼论

　　（作者郭云燕系北京市西城区人民法院民一庭庭长、审判员，四级高级法官；李凤新系北京市西城区人民法院民一庭法官助理，四级高级法官；王甘系北京市西城区人民法院民一庭法官助理。）