党中央、国务院高度重视优化营商环境工作。习近平总书记强调“营商环境只有更好，没有最好”。为落实中央战略部署和最高人民法院“五五改革纲要”要求，重庆法院将构建“法治化营商环境司法评估指数体系”作为法治化营商环境司法保障的重要内容，在全国率先发布《重庆法治化营商环境司法评估指数体系（2019）》（以下简称《指数体系》），是全国首例就法治化营商环境司法保护专门设置的评价体系，在营商环境法治评估方面亦属全国首例。

　　一、大力发扬改革首创精神，探索构建科学合理的指数体系

　　《指数体系》由重庆市高级人民法院联合中国社会科学院法学研究所自主设计，吸纳当前国内外重要的评估方法体系，结合我国我市实际进行了充分的自主创新。

　　一是设定四级指数体系。《指数体系》由四级指数构成，其中一级指数5项，包括公正裁判、平等保护、司法效率、司法便民、透明廉洁；二级指数12项，包括诉讼程序质量、实体裁判质量、强制执行力度、破产案件办理、促进公平社会环境改善、投资者保护、案件管理、解决纠纷的耗时、诉讼服务、诉源治理、司法公开、监督制约机制；三级指数26项；四级指数65项。

　　二是明确指数核算方式。一级指数反映法治化营商环境的核心要素，二级、三级指数则是前一级指数可评价操作的进一步细化，第四级指数是前三级指数对应的具有可直接操作性的指标，每一项都准确体现了前三级指标的内涵。对第四级指数各项目赋予分值，满分为100分，通过一定方法计算得分，进而得出上一级指数得分，最终得出被评估法院总分。除少数特别重要的指标外，每项第四级指数均为1分，被评估法院要获得较好表现，需认真对待每一项评估指标，即认真对待每项评估指标背后所代表的当事人权利。

　　三是注重指数内容创新。一、二级指数较世界银行营商环境评价相关内容有一定扩充，在第三级指数中，“构建专门的商事审判组织、推进繁简分流、实体裁判的民众认可度、产权保护、促进法治政府建设、企业公平竞争、股东诉讼便利度、与当事人沟通联络、促进完善非诉讼纠纷解决机制、推进信息技术融合创新”等内容与以往的司法评估相比系首次出现，区别于国内其他的法治评估方法。

　　二、牢固树立营商环境优化目标导向，通过指数评价切实提升司法质量与效率

　　重庆法院以高质量完成市级重大改革项目可复制可推广计划为契机，引导全市法院为法治化国际化便利化营商环境建设提供优质司法保障，促进重庆市营商环境优化提升。

　　一是明确功能定位。指数评价不是目的，直接目标在于提升司法质量与效率，根本目标在于服务人民群众。在指数结果的考评方式上，注重规范性文件的制定和实施，在多项指数中明确把制度构建及规范运行作为考评内容，倒逼公正、公开、高效司法运行机制的构建；注重当事人真实感受，“平等对待涉诉企业”指数要求对涉诉企业进行问卷调查，由受访对象根据诉讼中的体验评分，“能够依法对各类财产实施保全”指数除了抽查案件还要求对当事人进行回访；注重典型案例示范，将典型案例作为“加强知识产权保护”等指数的加分项，引导全市法院全力推进精品案例工程，通过典型案例示范引领形成市场主体权利保护的规模效应。

　　二是设定短期目标。在重庆三级法院内部构建法治化营商环境自我评估的依据，作为全市法院改善法治营商环境司法保护工作的重要参照，服务重庆经济社会高质量发展。在实际运行过程中不断改进工作、优化指数体系，为指数体系自身的创新发展积累实战经验。

　　三是谋划长远目标。从重庆实际出发，关照中国国情，构建具有中国特色并容纳广泛共识、具备世界眼光的“法治化营商环境司法评估指数体系”及“法治化营商环境评估指数体系”，发出中国的法治之声。同时，针对“一带一路”沿线国法治需求及实际情况，探索构建“一带一路”营商环境法治评估指数，为“一带一路”沿线国优化营商环境贡献智慧。

　　三、深入贯彻以人民为中心的发展理念，为市场主体的法治“获得感”提供可量化评价标准

　　以“老百姓关心、期盼什么”为方向，探索构建法治“获得感”的可量化评价标准，不断推进重庆法治化营商环境司法保障工作。

　　一是从权力运行评估（法治实施评估）转向权利保障评估（法治环境评估）。从学理和实践观察而言，法院内部的质量效率评估，乃至现有的一些法治评估，属于法治实施评估，聚焦于公职部门及其人员的职权行为是否按照预先设定的法治目标完成任务，即将整个法治实施过程纳入到制度与规范的约束之下，使得法治部署与规划的执行落实处于可控范围之内，具有积极的现实意义。但法治实施评估在评估内容上偏重于权力规制的有效性，将公权力是否依法行使，是否有不作为或权力滥用情况作为考察要点，在指标选用上以“制度指标”和“绩效指标”为主。该类评估具有积极价值，但也存在无法准确洞悉法治对社会塑造的实际效果、可能出现唯绩效化等问题。而法治环境评估以“权利指标”为主，集中在公民、企业等市场主体的权利行使及实现效果等方面，侧重于“市场主体权利实现”中法治资源的供给、分配及具体应用，以权利为向度，可跳出公权力主导评估的“自我设限”。因此，在《指数体系》的设计过程中，重庆法院牢牢把握住“市场主体在权利实现过程中能够获得最好的法治体验是法治化营商环境的核心要义”。《指数体系》通篇贯穿权利导向，关注权利保护，指数设计以“权利指标”为主，准确阐释法治化营商环境的核心要素，对市场主体、企业的权利行使状况及效果进行微观评价。第四级指数中的“制定并实际运行诉讼保全规范机制、当事人诉讼档案查阅便利性”等，均是直接以当事人权利实现为出发点，考察对当事人权利保障力度。

　　二是从法治供给侧评估转向法治需求侧评估。通过评估目标、内容设置、指标选用、方法技术上的创新，改变过去偏重司法供给正当性评价的模式，转向兼顾市场主体权利实现的合理性评价，精准发掘法治需求侧的真实讯息，激活市场主体有效参与，切实增强市场主体对法治化营商环境优化提升的信心。如四级指数中“建立规范的财产保全工作机制并实际执行、能够依法对各类财产实施保全、财产保全无明显超标的额、诉讼服务中心现代化建设、诉讼费多种方式在线缴纳、法院公开电话等联系渠道畅通、建立并实际运行法官与当事人的沟通机制、当事人诉讼档案查阅便利性”，这些指数就是典型的直接以当事人需求为出发点，具体考察人民法院司法供给的有效性。

　　三是从内向型评估转向外向型评估。我国法治评估应在增强民族文化自信的基础上，积极开展国际合作，做到习近平总书记所要求的“不忘本来，吸引外来，面向未来”，为人类法治文明做出中国贡献。现有司法质效评价主要是法院内部的以绝对数据值为主的内向型评估，社会力量参与、外部评价相对不足。《指数体系》吸收外向型评估的优秀内核，努力打造符合中国实际、开放包容、面向世界、面向未来的新型评估体系。

　　四、高度关注以一域服务全局，将司法具体评估作为法治整体评估的实践样本

　　准确把握司法一域与法治全局、重庆一域与全国大局的关系，切实做到从全局谋划一域，以一域服务全局。

　　一是在落实最高人民法院“五五改革纲要”上先行先试。“五五改革纲要”提出探索构建法治化营商环境司法评价体系，重庆法院在全国率先发布并运行《指数体系》，为“五五改革纲要”落地见效进行探索，条件成熟时争取最高人民法院在全国推广。

　　二是在法治化营商环境评价上先行先试。《指数体系》将营商环境评价中与法治、司法相关的内容予以整合提炼，既有助于人民法院对标对表提升营商环境法治保障水平，又是对国务院、重庆市营商环境优化提升工作的有益补充，有助于提升我国在世界银行营商环境指数体系中的排名。

　　三是在司法评价辐射带动上先行先试。司法是经济社会的“晴雨表”，司法品质很容易影响社会法治环境，从司法视角观察整体法治环境具有独特价值。对司法诉讼运行状况进行考察，一方面从司法视角为整体法治环境提供参考，另一方面为重庆法治环境评估及整体营商环境评估提供实践经验积累，让市场主体享受法治“红利”。

　　四是在推动司法保障精准治理和科学决策上先行先试。习近平总书记强调，“社会治理是一门科学”。构建现代社会治理格局，需要科学、高效的决策参考，法治化营商环境评估将为社会治理精准化和科学化提供重要的依据。一方面法治化营商环境评估通过设置若干详细的评估指数，达成对司法过程和结果的评价，有助于推动司法质量和效率的提升。另一方面法治化营商环境评估将为社会治理探查法治需求侧的真实讯息，为分析、制定有效的行动方案寻求科学决策的情报。

　　五、始终坚持科学的改革方法论，确保指数体系有效运行

　　指数设计遵循在继承中创新、在创新中发展的理念，把科学理论同具体实际相结合，把国家需要、人民要求、市场需求相结合。

　　一是在开放包容基础上自主创新。《指数体系》吸纳包括世界银行营商环境评估在内的国内外重要评估方法体系以及关于评估方法的重要文献资料，如“破产案件办理”指数就吸收了世行的“办理破产”指标的评估方法，“诉讼程序质量、实体裁判质量、投资者保护、案件管理”等指数吸纳了世行“执行合同、保护中小投资者”两项指标的核心理念及其部分二级指标，但不拘泥于世行指标体系。注重挖掘本土资源的智慧结晶，充分考虑我国、我市司法实践进行具体设计创新。二级指标中的“强制执行力度、促进公平社会环境改善、诉讼服务、诉源治理”等指数体现中国特色，三级指数“行政机关负责人出庭率、针对行政违法行为发出司法建议并得到回复”就充分考虑了中国实际。

　　二是提倡多元化评价方式。法治的复杂性决定了评估进路的非唯一性，从法治评估实践中划分出不同类型的评估进路也是一种必然的结果。在评估类型上，《指数体系》以法治环境型评估为主，充分吸收法治实施型评估的优点。在技术层面上，综合运用数据收集、问卷调查、民意访谈、案例运用、机制建设等评估方式，采用主观与客观、定量与定性相结合的评估方法，全面、科学、合理反映受评估法院的司法质效与便民利民水平。如《指数体系》纳入“生效案件改判发回重审率、一审服判息诉率、生效案件进入再审率”等法院内部评估常用数据，但引入前沿距离算法等新分析方法，避免因追求数据目标高值而导致“唯数据论”。

　　三是引入第三方中立客观评价。为增强法治化营商环境司法评估的权威性、客观性和中立性，重庆法治化营商环境司法评估将由中国社会科学院国家法治指数研究中心及法学研究所法治指数创新工程项目组具体实施，避免自测自评式的政绩考核模式。

　　四是先行试点再逐步推广。选取市一中院、两江新区（自贸试验区）、渝中区、九龙坡区、黔江区、梁平区法院开展试点，要求试点法院高度重视，成立专门领导小组，加强组织实施，推动法治化营商环境司法评估落地见效，推动营商环境司法保护水平实质持续提升。中国社会科学院法学研究所于2020年1月评估试点法院2019年运行情况，并出具第三方评估报告。2020年上半年，重庆高院将会同中国社会科学院法学研究所根据运行情况适时调整指数体系，适时在全市法院推广。

　　（课题组成员：杨临萍  黄明耀  高翔  谭中平）