行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的行为，是现代市场经济和行政管理方式不断发展的产物。行政指导行为主要由指导主体（指导方）、指导对象（接受指导方）、指导内容、指导方式等四个要素所构成。行政指导是一柄双刃剑，既有许多特点和特殊功用，也有一些不可忽视的缺陷和负面效应，这是行政指导制度还不够成熟和完善的表现。例如，有的行政机关害怕承担法律责任，在已有关于行政指导的具体法律规定时却不依法作出指导行为，致使法律空洞化；有的行政机关在客观上已出现对行政指导的社会需求时却懈怠或放弃职责，不愿实施行政指导；有的行政机关实施行政指导时出于不正当的目的，或应当考虑的因素未予考虑，或不应考虑的因素却考虑过多；有的行政指导行为实际上被操作成了行政指令行为，使得行政相对人没有任意选择的余地等。

　　从司法实践来看，行政指导存在以下几个方面带有共性的问题：

　　1.缺乏应有的透明度。从实际情况看，不少行政指导行为缺乏应有的透明度，极易产生弊端。不认真执行提供资料、公开说明、听取意见、听证会等体现透明度的程序规定，使行政指导成为一种“暗箱操作”。这是行政指导在实践中为人诟病的一个突出问题。俗话说，“阳光之下少霉菌”。解决此问题的基本思路，是通过一些程序制度设计增加行政指导行为的透明度，做到行政指导公开化。

　　2.掺杂不纯的动机。一般说来，行政机关实施行政指导是出于社会公共利益，为了积极履行法定职责。但是，在现实社会生活中也难出现行政指导者在作出指导行为的过程中掺杂了一些不正当考虑的情况，对应当考虑的因素不予考虑，对不应当考虑的因素却过多考虑等。加之行政指导行为总是由行政机关的工作人员来实施的，而对行政工作人员来说很难保证每一个人都有高素质和所有行为都出于正当考虑，所以某些行政指导行为的动机不尽纯正这一点，也是为人诟病、必须解决的问题。

　　3.角色与关系混乱。在实施行政指导的过程中，指导方与受指导方之间应是一种非拘束性的指导与受指导的关系。但在现实生活中，有关各方之间的关系常常比较微妙，难免会出现不能正确认识和扮演好自己的角色，因而发生角色和关系混乱的现象。有的行政指导者实际上变成了发号施令者（行政命令者），本来具有行为选择权的相对人却出于不正当的自身考虑而一味盲目服从行政指导，指导者与受指导者之间形成一种特殊的“胶着”关系等。

　　4.缺乏明确的责任归属。由于行政指导行为不具有强制力，而且一部分指导行为没有具体的法律依据，相对人是否接受和配合该项行政指导措施也听凭自愿，加之行政指导的方式方法多种多样，因此，一旦出现失误和造成损害，往往难以明确责任和及时纠正，不利于进行相应的救济。正因为如此，某些责任不甚明确的行政指导行为或其保障措施，甚至被人们视为行政机关规避法律监督、逃避法律责任的一种表现，这也是行政指导行为目前仍受到某些激烈批评的重要原因之一。另一方面，某些行政机关出于指导行为法律责任归属方面的过多考虑，在具有关于可依职权发动方式来实施行政指导的法律规定的情况下，却不愿主动实施行政指导行为，这种现象也比较普遍。

　　5.相应救济难以获得。因缺少明确具体的制定法规定和判例约束，行政相对人很难就有争议的行政指导行为申请复议、提起诉讼和要求赔偿，使得行政指导行为造成的某些利益损害难以得到有效救济，这是许多国家目前比较普遍存在的问题，在法律救济制度尚不完善的国家尤其如此。同时还表现在尽管立法上已有一些对行政指导行为进行监督制约的零星法律规定，有关的国家机关却不严格执行这些规定，对违反程序规范的行政指导行为监督制约和法律救济不力。而任何缺乏必要救济制度保障的行政措施都难以得到国民认同和信任，难以达到预期的行政目的。所以，如何加强和完善行政指导责任机制，改变对行政指导的监督救济缺乏力度的状况，这已成为当今行政指导制度建设中的一个重要课题。

　　（作者单位：江西省鄱阳县人民法院）