核心提示：从行政案件集中管辖改革中存在的问题及面临的瓶颈来看，还需要进一步深化改革内容，加大改革力度，实现改革新突破。为此，贵州省遵义市中级人民法院课题组认为应完善行政案件集中管辖模式，定期调整集中管辖法院的管辖区域，建立司法和行政良性互动机制，更好地预防和化解行政争议，加强信息化建设与应用、诉讼服务与保障，落实行政诉讼便民措施。

　　2015年，修订后的行政诉讼法从立法层面正式确立了行政案件相对集中管辖制度。同年，贵州法院全面推开行政案件集中管辖制度改革。为检视该项改革实施两年来的成效与不足，分析改革存在的问题和困难，贵州省遵义市中级人民法院组成课题组进行了专题调研。

　　一、行政案件集中管辖的基本情况

　　遵义中院辖区内有14个基层法院，按照区域相邻、交通便利的原则设置了4个集中管辖法院，管辖原由属地法院管辖的一审行政案件：播州区人民法院管辖红花岗区、汇川区、绥阳县和习水县的行政案件；习水县人民法院管辖赤水市、仁怀市、桐梓县和播州区的行政案件；凤冈县人民法院管辖湄潭县、余庆县和正安县的行政案件；正安县人民法院管辖务川自治县、道真自治县和凤冈县的行政案件。

　　在集中管辖法院的行政审判人员配备方面，员额制改革前，各集中管辖法院人员配置为：播州区法院法官5人，书记员2人；习水县法院法官4人，书记员5人；凤冈县法院法官3人，书记员1人；正安县法院法官3人，书记员3人。改革后，人员配置为：播州区法院法官4人，助理4人，书记员4人；习水县法院法官2人，助理2人，书记员3人，；凤冈县法院法官2人，助理1人，书记员1人；正安县法院法官1人，助理1人，书记员1人。

　　通过比较改革前后的主要绩效指标发现，行政审判的总体态势趋好。4个法院实施集中管辖两年来，行政案件收案数量均出现明显增长（见图一）；行政机关败诉率从改革前年均15.7%上升到改革后的20.3%；一审判决案件改判发回重审率从17.6%降至10.3%；巡回开庭率、远程视频开庭率相比改革前均有明显提高。具体成效如下：

　　1.合理配置审判资源，切实提高审判质量

　　行政案件集中管辖改革后，集中管辖法院行政案件收案数量大幅增加，案件类型明显增多。同时，机动车登记管理、集体企业经营自主权保障以及大量信访案件所涉及的历史遗留问题都进入了诉讼渠道。案件数量和类型的增加，在增加行政审判法官办案压力的同时，也培养了专业化的法官队伍，促进了审判质量的持续提高，4个集中管辖法院的一审判决案件改判发回重审率均出现了明显下降。

　　2.改善行政审判环境，增强司法公信力

　　集中管辖制度的改革突破了人民法院和被诉行政机关的区域对应性，有利于法院依法独立公正审理行政案件。以播州区法院为例，行政机关败诉率在集中管辖前两年为10.2%，集中管辖两年后，该项指标大幅提升到20.7%。

　　3.统一裁判尺度，推动适法统一

　　改革前，一些相同或类似的行政案件出现不同甚至相反的裁判结果，损害了人民法院的司法公信力。集中管辖改革将大量的行政案件集中在少数法院管辖，案件相对集中，裁判结果更加统一，推动了类案类判、适法统一。

　　4.规范行政行为，促进依法行政

　　集中管辖前，行政机关对行政诉讼重视程度不足，不在法定期限内举证、只委派律师出庭参加诉讼等情况时有发生。集中管辖后，案件审判突破了行政区划的藩篱，行政机关产生了应诉压力，日渐重视和人民法院定期召开联席会议加强沟通交流，逐步委派熟悉案情的行政人员出庭应诉，有力促进了行政机关依法行政。

　　二、行政案件集中管辖改革需要处理好的几个问题

　　1.司法便民利民

　　集中管辖法院的设置虽然打破了与行政机关行政区划上的对应关系，但同时也增加了当事人异地参加诉讼的成本，尤其是交通不便的民族地区，集中管辖给当事人带来的影响更为明显。由于案件数量猛增、出差成本加大、信息化水平较低等原因，集中管辖两年来，4个法院的平均巡回审判率为45.8%，平均远程视频开庭率仅为1.2%。法院巡回审判和远程视频开庭还有待继续加强。

　　2.非集中管辖法院行政审判功能

　　集中管辖后，基层法院行政审判庭开始出现“强者愈强，弱者愈弱”的局面，集中管辖法院成为行政案件审理的主战场，非集中管辖法院则因无案可审趋于边缘化。虽然按照要求，非集中管辖法院仍然要保留行政庭，配合集中管辖法院做好本区域行政案件的协调工作，但由于法院受案数量激增，非集中管辖法院行政庭人员大部分被调整到其他业务庭办理案件，仅保留个别人员，这也导致对集中管辖法院的协助工作难以保障。

　　3.行政审判力量

　　集中管辖后，集中管辖法院行政案件大量增加，行政审判法官人均办案数不断上升，办案压力骤增。由于体制原因，不能跨区域将非集中管辖法院的行政审判人员调往集中管辖法院从事审判工作，集中管辖法院只能在内部进行人员调剂，在全院的整体审判任务加重的情况下，行政审判力量不能得到及时补充。

　　4.行政纠纷化解

　　集中管辖后，为司法与行政的良性互动带来了一些客观障碍，为化解行政争议增加了难度。由于案件较多、距离较远、互不关联等诸多因素，有的集中管辖法院主动协调行政机关和走访当事人的意愿不强，导致案件协调撤诉率低，矛盾化解效果不甚理想。例如凤冈县法院，集中管辖前两年调解撤诉率平均达到80.7%，但集中管辖后一年该项指标大幅下降至30.8%。

　　三、行政案件集中管辖改革的瓶颈

　　1.行政审判资源“忙闲不均”

　　行政案件集中管辖改革目前面临案件受理不均衡、人员配置不科学等问题。各集中管辖法院收案不均衡，改革后集中管辖法院平均收案为354件，除习水县法院外，其他法院均未达到平均数，其中习水县法院收案最多，达到697件，凤冈县法院收案最少，只有166件。两年来法官年均办案数量相差较大，法官平均办案最多的是习水县法院，为116件，最少的是播州区法院，仅56件。而且，部分集中管辖法院的行政审判法官还要审理其他类型案件。因此，如何优化审判资源分配，进而提升行政案件审判质效，是改革亟须解决的问题。

　　2.排除地方干预与促进争议实质性解决

　　当前，行政案件的审理与人民群众的预期之间还存在一定差距。行政案件集中管辖的目的是排除行政机关的不当干预，让群众打得赢行政官司，而现实情况是即便群众打赢了官司，其争议仍未得到实质性化解，较低的一审息诉服判率折射出的是行政审判效果的差强人意。集中管辖法院对案件所在地情况不了解，提出的问题解决方案并不容易为被诉行政机关接受，在一定程度上对行政争议实质性解决造成了困难。

　　3.司法便民与办案成本

　　行政案件集中管辖改革也带来了办案成本的剧增，对集中管辖法院造成了巨大的经济压力。集中管辖改革后，相对数量的行政案件采取了巡回审判的方式，以习水县法院为例，其管辖范围涉及4个行政区域，按照每个案件平均到原告所在地两次来计算，一件案件的巡回审判产生的费用平均在1万元左右，案件如果是在乡镇，往返次数可能更多。改革后两年内，习水县法院受理行政案件697件，按照40%的巡回审判率来计算，巡回审判案件数量为279件，产生的费用竟达到279万元（见图二）。

　　四、进一步完善行政集中管辖改革的对策建议

　　1.完善行政案件集中管辖模式

　　按照目前的集中管辖模式，管辖法院已经基本固定，各法院的管辖区域也基本不变，这样的布局在改革初期具有可行性，但是随着改革的推进，管辖法院与案件数量之间的矛盾将会不断凸显。因此，这种管辖法院与管辖区域相对固定的管辖模式可以进行适当调整，有两种方案：一种是调整管辖法院，这会影响行政审判队伍的稳定性以及审判专业化的培养，不具有可行性。另一种是定期调整管辖区域，这在保证办案成本不会有太大增加的基础上，有利于实现各管辖法院之间的收案平衡，实现行政审判资源的优化配置，具有较强的可行性和操作性。

　　2.建立司法和行政良性互动机制

　　行政案件集中管辖在打破审判管辖区域和行政管理区域重叠的同时，也为行政争议的协调化解增加了难度。改革前，原有管辖模式下的基层法院与当地行政机关已经形成一定的协调机制，改革后，原有机制不复存在，纠纷解决的沟通协调成本增大，难度也相应增加。人民法院与行政机关虽然在行政诉讼中的地位不同，但是化解行政争议的目标是相同的。因此，人民法院在确保独立行使审判权的基础上，要充分发挥能动性，积极与行政机关开展良性互动，更好地预防和化解行政争议。实现诉讼与非诉讼、行政手段与司法手段的相互衔接和优势互补，进而规范政府行政行为，保护行政相对人合法权益，促进行政争议的实质性化解。

　　3.落实行政诉讼便民措施

　　集中管辖在遏制不当干预的同时，也加重了当事人的诉讼负担，原来在本地可以完成的诉讼，现在需要到集中管辖法院进行，这一矛盾在改革实践中已经显现。对此，一是要加强信息化建设与应用，在现有科技法庭覆盖到各基层法院的基础上，向乡镇法庭延伸布设，努力提高远程视频开庭率，使群众就地诉讼，免去路途奔波之苦；二是要加强诉讼服务与保障，非集中管辖法院虽然不再直接参与行政案件的审理，但也应做好与所在地行政机关的协调应诉等工作，尤其要建立完善的诉讼材料收转、代为通知送达等制度，让群众立案前递交诉状、结案后接收文书都能就地完成。