【背景】

　　工伤认定是行政机关依申请作出的具体行政行为，是我国工伤认定法律程序的第一道环节，对于劳动者及用工单位都有重要意义。行政机关严格依法认定工伤是劳动者或其近亲属能够享受工伤保险待遇的关键因素，对于劳动者权益保障十分重要。行政机关严格依法认定工伤是用人单位是否承担工伤责任的关键因素。合法合理的工伤认定对于用人单位心甘情愿地承担工伤责任，并及时发现、调整生产管理中存在的安全隐患至关重要。但是，近年来，行政机关受理的工伤认定案件不断增加、工伤情节复杂性不断增加，部分行政机关并未严格依照《工伤认定办法》等法律法规，坚持正当程序，秉持证据充分，影响了工伤认定的合法性及公信力。四川省成都市双流区人民法院为促进依法处理工伤认定，从源头上减少相关行政争议，提升依法行政水平，向成都市新都区人力资源和社会保障局发出司法建议。

　　【建议】

　　成都市双流区人民法院司法建议书

　　双法建〔2016〕4号

　　成都市新都区人力资源和社会保障局：

　　本院在审理廉江市建筑工程总公司成都分公司诉你单位劳动和社会保障行政管理一案的过程中，发现你单位作出的《认定工伤决定书》［编号：（2015）09—354号］，存在认定工伤的主要证据不足、法律文书送达不符合法律规定等问题。为更好地促进依法行政工作，现提出以下司法建议：

　　一、坚持程序正当原则

　　行政机关在执法过程中，应严格遵守法律法规规定的程序。《工伤认定办法》第二十二条第二款规定 “《工伤认定决定书》和《不予认定工伤决定书》的送达参照民事法律有关送达的规定执行”，民事诉讼法规定 “送达诉讼文书，应当直接送交受送达人……” “受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达……”，当事人的经营场所及经营项目所在地的地址明确时，《工伤认定决定书》应当优先适用直接送达，如直接送达不能时，应依照民事诉讼法的有关规定送达，如留置送达、邮寄送达、公告送达等。你单位向当事人送达《工伤认定申请告知书》《工伤认定申请受理决定书》等相关法律文书时，也应遵照上述规定办理。

　　二、行政行为应做到主要证据充分

　　根据《工伤认定办法》第九条“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，可以根据需要对申请人提供的证据进行调查核实”的规定，你单位仅凭当事人的陈述，在无其他相关证据证明，又未调查核实的情况下，认定第三人的住所地，继而认定第三人行驶路途系 “上班途中”，属于主要证据不足，符合行政诉讼法第七十条“有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销……：（一）主要证据不足的”情形。《认定工伤决定书》认定的事实，应坚持主要证据充分原则。

　　三、加强行政诉讼应诉工作

　　行政机关的行政诉讼应诉工作，是依法行政的重要组成部分，也是行政机关应当履行的法定义务。行政诉讼法第三条第三款规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”，你单位负责人不能出庭，已委托了相应的工作人员出庭，但还应加强行政机关负责人出庭工作，进一步提升应诉能力，强化行政诉讼应诉工作。

　　四、加强与法院的工作衔接

　　行政机关代表政府形象，应本着对国家、对行政相对人认真、负责的精神，力争从源头上解决争议，贵局应加强与法院沟通、衔接，促进行政争议的实质解决，维护相对人的合法权益。

　　以上建议请研究处理，并尽快将处理结果函告本院。

　　成都市双流区人民法院　

　　二○一六年七月十三日　

　　【效果】

　　司法建议书发出后，新都区人力资源和社会保障局高度重视，认真总结，仔细查找行政行为中存在的不严密、不规范问题，并制定了完备的整改措施。

　　一、将程序正当作为行政机关行政行为的基本要求。严格按照民事诉讼法等相关法律规定及贵院的建议，认真履行送达告知程序。一是增加了硬件投入，配备2台警用执法记录仪。二是完善了案例分析制度。确立了由局分管领导，作出行政行为的业务科室负责人及办案人员、法规科相关人员参加的工伤业务每周研讨会制度。三是完善送达程序。在下一步的工伤送达过程中，将优先采用直接送达，摄像、拍照固定证据，如直接送达不能时，采取留置送达，并要求第三方见证；慎用邮寄送达和公告送达。

　　二、行政行为的作出，必须做到主要证据充分。针对目前未参保、个人申请案件败诉风险加大的实际，我们每周三下午召开案件分析研讨会，对所有受理的案件进行一次集中审查，提前研判。针对上下班出现的工伤案件，特别要做好“三要素”的调查。第一是居住地到工作地的调查；第二是合理时间的调查；第三是合理路线及其他相关证据的调查。

　　三、落实行政负责人出庭要求。行政首长出庭，体现的是行政机关对法律的尊重，也是依法行政的要求。我局的行政案件，主要是工伤认定类，工作职能是受市人社局委托行使，诉讼是受市人社局局长委托代为应诉。我们将落实负责人应当出庭的法律规定。主要负责人确因工作原因不能出庭应诉的，由分管领导或其他领导出庭应诉。我局下属的二级局如发生行政诉讼，要求其法人必须出庭。此外，我局还成立了由法学专业人员组成的涉法应诉工作组，负责全局涉法应诉工作的指导。

　　四、加强与法院的工作衔接。行政机关代表政府形象，本着对国家、对行政相对人认真、负责的精神，我局将做到力争从源头上解决问题，加强与法院的沟通、衔接，对可能案外调解解决的案件，提前与法院沟通、衔接，以求达成调解，从实质上解决纠纷，维护相对人的合法权益。

　　（作者单位：四川省成都市双流区人民法院）