【摘要】听证程序作为实现程序正义的具体措施之一, 在实现政府行为的公开、公正、透明和确保公民的合法权益不受侵犯方面,起着非常重要的现实作用。而在行政决策过程中设置听证程序，让参加听证会的各方代表就所提供的决策备选方案的优劣充分发表自己的看法，可达到集思广益的目的。目前，我国在行政决策领域引入听证制度尚处于起步阶段，还需要人们在多方面作出努力，从而使听证制度不断得到完善。

　　【关键词】行政决策；听证制度；行政参与

　　2002年1月12日，国家发展计划委员会在北京主持召开了我国第一个全国性的行政决策听证会--部分旅客列车车票实行政府指导价方案听证会。[1]此次听证会的召开具有十分重要的意义，因为这是我国首次将听证制度应用于行政决策领域。但由于我国在行政决策领域引入听证制度尚处于起步阶段，现在还存在许多问题。因此，本文将对我国现有的行政决策听证制度现状进行分析， 并探讨对我国行政决策听证制度的完善。

　　一、我国行政决策听证发展的现状及不足

　　行政决策本来不是一个法律范畴中的概念，而是一个行政管理中的概念，在不同的工具书及文献中的定义略有不同[2]，但总的来说，是指国家行政机关为行使政府职能，对所要解决的问题，依法拟订方案或选择方案的过程。行政决策听证的适用领域在中国由单行法规定，目前主要适用于政府的定价行为、城市规划、环境保护等领域，范围较窄。[3]且总的来说，目前《价格法》、《环境影响评价法》等法律所确定的听证程序被具体的法规、规章以及各级规范性法律文件细化，具有较强的操作性，但是也显现出了一些不足，如法律法规的数量少，效力位阶低，未成体系、现有的法律规定也多存在不明确、少操作性，以及在制度落实当中存在不力情况等。

　　（一）立法上的不足--制度缺失

　　法律制度设计的缺失主要表现在以下几个方面：

　　（1） 缺乏统一的行政立法规定

　　由于缺乏统一的行政程序法，我国行政决策听证规则往往由各单行法规定，这就容易造成不同决策领域、不同地区实行不同的听证规则，不利于法治统一，而且听证程序、听证范围、听证主体等在很大程度上取决于法律的明确规定，法律没有规定的，行政机关如果不主动采取，就不利于公民更好地参与。

　　（2） 现有的法律规定缺乏操作性

　　我国《价格法》、《环境影响评价法》都只规定可以采取召开听证会形式听取意见，未规定任何程序规则，影响了听证制度的运行效果。此外，听证制度的程序也存在不合理。一是听证代表名单保密，妨碍了代表与被代表者的交流。二是听证会组织部门递交听证代表材料的时间太短，准备时间不够。三是听证会时间短，很难保证其对决策真正发挥作用。

　　（二）实施中的困境--制度虚置

　　（1） 行政决策听证信息不对称。听证应是公众参与政府决策的一个组成部分，是解决社会利益冲突、实现社会和谐的一个机制。相对人在听证会前可以从行政主体获得涉及自己的信息，也可以从听证会上获取行政主体开放的信息。然而，现在有些听证会相对人却无法获得相关信息，更无法运用足够对称的信息，结果听证会往往成了信息发布会，对行政行为的合法和公正并没发挥多少作用。

　　（2） 听证代表产生方式缺乏透明性。行政决策听证会体现了行政决策的民主、公开，应当让受决策影响的各利益主体都能参与。目前我国行政决策听证代表产生的方法：一是选择一些人大代表或政协委员作为参加听证会的常任代表；二是推荐与选拔相结合，从各地、各部门推荐的报名者中，通过随机抽取产生代表。这样产生的代表难以真正代表相关利益群体的意见，影响了听证会的效果。

　　二、完善行政决策听证的制度建设

　　分析问题是为了解决问题，通过前文对我国行政决策听证发展现状以及发展中存在的主要问题，笔者拟在下文提出完善我国行政决策听证的对策。正确的观念是正确行为的先导，因此笔者认为首先应该在全社会培养程序法理念；而任何一种新制度形式在初期发展中，其核心问题就是制度程序如何构建，由此解决问题的根本方案就是：构建系统化地行政决策听证制度。

　　（一）必须更新观念，注重程序法理念的培养

　　观念是行为的先导， 无论是政府还是公民，树立正确的程序法观念对民主政治建设，对我国在行政决策领域引入听证制度都至关重要。一方面，行政机关应做好有关听证制度的宣传工作，使广大人民群众深入透彻地了解这一制度的作用，从而更好地发挥听证会的作用；另一方面，广大群众应进一步增强参政议政的意识，积极行使人民当家作主的权利，勇于参与到行政决策的过程中，对其进行监督。在我国这样一个没有民主参政传统的国家，观念上的更新对听证制度的完善和施行起着不可忽视的重要作用。

　　（二） 逐步扩大和明确行政决策听证程序的适用范围

　　行政决策听证的适用领域在我国是由单行法规定， 目前主要适用于行政立法、政府的定价行为、城市规划等领域， 范围狭窄。结合我国现有的立法状况和行政决策听证程序的实践，笔者认为从法律制度上确立行政决策听证范围可以遵循以下思路：一是根据现实承受能力，通过颁发单行法逐步扩大的原则；二是在立法技术上应采用听证为原则，不听证为例外。当然，在实践中，我们应当平衡适用行政听证程序所带来的人财物力耗费和综合效益，在成本不大于效益原则的前提下，较简便的听证会甚至是书面的征求意见等简易的听证程序也是允许的。

　　（三） 确定听证参与人的法定资格

　　1、听证代表--健全行政决策听证代表遴选机制

　　听证制度的核心是程序的合法与公正。现在人们对听证代表议论最多的是听证代表产生的过程不公开、不透明，代表的比例不合理。因此，听证代表的产生，应该增加透明度。听证代表包括两类人，一类是利害关系人，另一类是专家。对于这两类人。应该采取不同的择选标准。对于前者，应以利益为标准，即代表有一定的广泛性；并兼顾到听证代表结构的合理性，使制约机制达到最佳效果。对于后者，应以专业素质为标准，行政机关虽然具有丰富的行政管理经验，对某些专业性技术性的行政决策独自承担有点显得力不从心，因此，保证听证会中有一定的专家代表，即听证代表的专业素质往往对听证会的成功与否起到决定性作用。

　　2、听证主持人

　　听证主持人是一个处于中立地位的中间人， 不一定是政府部门，地位的中立有利于提高听证的公信力和避免公众对听证公正性的无端猜忌。有关法律、法规没有涉及到听证由谁主持， 但在实际操作中由行政机关负责人指定为多， 主持人很难独立主持听证， 这就可能影响行政决策的公正性。听证主持人主要由专家、学者、人大代表等组成， 他们要负责对听证参加人进行引导并对其所提供的证据进行初步评估， 他们要参与到价格听证的整个过程， 对听证的全过程进行监督， 这样才较客观、公正。

　　（四） 完善行政决策听证的程序

　　在“公众直接参与式”的行政决策听证中， 参与程序是否公开透明、是否科学合理、是否公平公正是决策成功的关键性因素。这样的保障就是公众参与决策的步骤、顺序、方式、形式和时间以及关的程序性制度的规范化设定。

　　1、听证程序的启动

　　我国的决策听证程序通常由政府主动启动， 个别情况下也可由利益相关人申请启动， 但法律需要对启动程序和启动者作出具体明确的规定。听证事先必须以浅显易懂的文字公告，行政决策听证程序的最主要启动方式是通知。

　　2、听证的过程

　　听证过程要透明。但是，现在许多行政机关所提供的信息都是不充分的。信息公开不充分，使公众无法充分、正确地表达意见，影响了听证会对做出科学、客观的行政决定所起的作用。从听证的前期工作到听证现场，最后到听证结果以及有关说明，整个过程都要完全公开，使媒体能完整地报道听证过程，使没有参加听证会的群众也尽可能多地了解听证会的情况，从而知道行政机关的决策是如何制定出来的，增加行政决策的透明度。

　　3、听证的结果

　　听证会制度必须贯彻卷宗原则。行政机关经过听证做出行政决策的依据之一是忠实记录听证过程的案卷，未在听证会程序中考虑或质证的事实、证据或者观点不得对最后决定产生任何影响。对群众的意见未予采纳的应适当说明理由，若是行政机关违背这一原则，群众可以对此提起司法审查，以防止行政决策听证流于形式。

　　听证笔录， 就是听证中对行政决策利害关系人对听证事项意见的内容记录。在正式听证中， 听证主持人应当听取听证参加人的意见， 并将之形成听证笔录，听证笔录是行政裁决者与听证当事人之间的联系的根本方式，各国的行政程序法都规定， 听证必须制作相应的笔录。

　　4、听证的方式应多种多样

　　王名扬教授在《美国行政法》一书中提出听证可以划分为正式听证和非正式听证，[4]一般认为，正式听证，意指“行政机关在制定法规和作出行政决策时，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于听证笔录作出决定的程序”；非正式听证，意指“行政机关在制定法规或作出行政裁决时，只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参考，行政机关无须基于笔录作出决定的程序”。[5]因此，在以后的行政决策中，我们可以采取以正式听证为主，以非正式听证为辅的听证方式，以保证行政机关的工作效率。

　　（五） 建立、健全行政决策听证的监督和救济途径

　　公民在行政决策听证中应当享有请求救济权， 但对于公民听证权受到侵犯能否直接起诉、公民认为决策不明智不合理的救济和认为决策违法的救济是否有不同的路径等问题， 我国现行法律没有相关规定。笔者认为，在我国应当尽快建立行政决策听证的救济制度，当事人享有请求有关机关对听证决定进行审查的权利， 当事人或向行政机关申诉或可以直向法院起诉、或必须先向行政机关申诉， 在穷尽了行政救济之后才可以向法院起诉， 这样才使得听证程序的规制完整无缺， 成为科学的一项行政制度。

　　【注释】

[1]王万华, 景利. 《中国行政决策听证的现状及问题》 .法制日报. 2003 - 12 - 18。

[2]刘武俊.《 听证的法理意义》 . 南方周末, 2001 - 07- 27。

[3]王万华，《中国行政决策听证的现状及问题》，《法制日报》，2003年12月18日，A3版。

[4]王名扬，《美国行政法（上）》，中国法制出版社，1995年版，第418页，第493页。

[5]应松年，《行政程序法立法研究》，中国法制出版社，2001年版，第518-519页。

　　【作者简介】扬州市江都区人民法院法官；扬州市江都区人民法院书记员。