随着民主法治进程的不断推进，公民的参政意识、法律意识不断提高，要求直接民主的呼声越来越高，体现在行政法领域即要求行政民主化，让相对人更多地参与行政行为过程。在行政参与中，相对人必然要通过一定的程序途径最大限度地避免自己的权益遭受侵犯，而听证制度作为行政程序制度的核心部分充分提供了这样的保障。

　　一、行政听证制度的理论基础

　　“如果有很多作为公民而积极行动的实际权利，也就是说，当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视为一种权利的时候，民主才是名副其实的民主。” [1]而在行政法领域，民主化行政，参与式行政，合作式行政正成为未来行政的发展趋势，这其中行政参与是行政民主化的重要的直接表现。而且现在行政民主化的实质就是大力发展直接民主，让公民（相对人）直接参与到行政行为中来，最大限度地保障他们的权益，防范公权力的恣意与滥用。行政机关的行政行为最终将影响到相对人的实体权利义务，而只有通过一定的行政程序制度的设立，才能切实保障相对人的权益，同时也保障行政管理目标的实现，这样在公权力与私权利之间找到了一个最佳平衡点。而行政听证制度作为行政程序制度中必不可少的核心环节，为相对人表达自己的意愿，平等、有效参与行政行为最大可能地维护自己的权益，也为行政机关弄清事实，规范行政行为运作，作出合理行政行为，提供了充分的程序保障。

　　听证制度作为一项重要的程序法律制度，其产生和发展有着深厚的法理基础。一般认为，英美法上“自然公正原则”（the doctrine of natural justice）是听证制度赖以依存的法理基础，它包括两个最基本的程序规则：第一，任何人不能成为与自己有关的案件的法官；第二，任何人或任何团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方的意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。[2]第二个规则“听取另一方的意见”是现代听证制度的直接的法理基础。它包括三方面的内容：1.公民在合理时间内得到通知的权利；2.公民有了解有权机关所作决定的论点和根据的权利；3.公民有为自己辩护的权利。

　　二、行政听证制度的意义

　　听证制度体现了行政民主化的要求，其意义是显而易见的。其一，对社会一般公众或具体利害关系人而言，听证制度的实施是公民参政权在行政领域的体现，使其意志在行政领域得到充分地表达、体现，这样会进一步激发他们的民主权利意识，弱化对行政权的疏远、恐惧的情感，从而也会提高他们的参与能力和参与水平。其二，从经济学角度讲，有助于行政主体提高行使行政权的效率。虽然有人提出让社会一般公众或具体利害关系人参与行政行为进行听证会影响到效率的提高，但据成本分析、最终结果看，听证反而从程序上保障了行政决定的易被接受性，易完成行政事务，最终提高行政效率。[3]其三，从政治学角度讲，听证制度符合公共行政的民主取向。根据人民授权理论，人民对政府直接式或间接式的授权，不仅是现代政府及公共行政合法性的唯一来源，而且是公共行政运作前提，就从根本上决定了政府行使公共权力必须要遵行、体现民主原则、宪政原则。让相对人参与行政行为体现了这样的本原宗旨。其四，听证制度有利于树立“公开行政”的理念，是加入世界贸易组织，与国际化接轨的需要。世贸组织是高度透明的国际组织，其规则主要就是行政法规则，其基本原则之一就是透明度原则，需要建立公正、透明的市场制度，排除政府对市场的不当干预，保证自由竞争。让公众通过听证参与行政过程有利于构建这样的公开透明政府，符合市场经济的客观要求。其五，从整个社会角度讲，社会一般公众或具体利害关系人通过听证程序参与行政行为，使其直接与行政主体对话、协商解决利益冲突，使行政行为公开化，有助于实现社会公正，促进社会的进步、和谐。

　　三、行政听证制度的法律文本分析

　　顺应行政民主化的时代要求，立足本土环境、借鉴外国经验，我国现行的相关法律规定了听证制度。1996年3月17日通过的《中华人民共和国行政处罚法》首开先河，在第五章“行政处罚的决定”第三节中专门规定了听证程序，弥补了我国听证法律制度的空白。1998年实施的《中华人民共和国价格法》中首次在中国将听证制度引入行政决策领域，其第二十三条规定：制定关系群众切身利益的公用事业价格、公用性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见、论证其必要性、可行性。随后原国家计委相继发布了《政府价格决策听证办法》、《关于公布价格听证目录的通知》、《政府制定价格行为规则》、《政府价格决策听证办法》，将政策价格决策的听证规则得以具体化。2000年3月15日通过的《中华人民共和国立法法》，又将行政听证制度引入我国行政立法领域，其第五条、 第五十八条就有相关规定。行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。其后，国务院制定的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，具体规定了听证制度的内容，这其中充分体现了贯彻民主精神的行政立法要求。2002年10月28日通过的《中华人民共和国环境影响评价法》首次将听证制度引入环境影响评价，为行政机关依法规划，促进可持续发展，保护环境资源提供了法律依据。2003年8月27日通过的《中华人民共和国行政许可法》，在第四章“行政许可的实施程序”中规定“听证”一节，进一步扩大了行政听证制度的适用范围。2005年8月28日通过的《中华人民共和国治安管理处罚法》，其第九十八条规定：公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违法治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。

　　虽然我国上述法律规定了听证制度，但其中不同的听证制度的功能和作用不相同，有必要将其区分对待。按听证程序是否正式，可以分为正式听证和非正式听证。正式听证指行政机关在制定法规时和作出行政决定时，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于听证记录作出决定的程序。非正式听证指行政机关在制定法规时和作出行政决定时，只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参考，行政机关无须基于记录作出决定的程序。[4]按此种定义区分，我国目前属于正式听证的是《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》，而《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国环境影响评价法》中的听证制度属非正式听证。

　　按听证相对人是否特定，可以分为具体行政行为听证和抽象行政行为听证。听证的相对人是特定的时候，为具体行政行为听证，目前施行的《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》中的听证制度属于此类。听证的相对人不特定时，为抽象行政行为听证，《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国环境影响评价法》中规定的听证制度属于此类。

　　四、目前我国行政听证制度的主要缺陷

　　行政听证制度在我国设立已经十年时间，但结合我国行政法治的实践，我们可以发现现行行政听证制度存在以下主要缺陷：

　　1、听证适用范围过于狭窄且不合理。行政听证只限于行政立法、政府指导价和政府定价的确定、环境影响评价、行政处罚和行政许可，对于行政强制、行政征收、行政征用、行政给付以及除行政立法以外的行政决定的制定的其他抽象性行政行为等没有规定听证程序。另外还存在不合理之处，如《行政处罚法》只规定了听证仅限于责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款等行政处罚决定，《治安管理处罚法》规定吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定可以听证，其他的具体行政行为被排除在听证程序外。

　　2、对听证程序规则未作出规定或规定过于原则，操作性不强。目前我国《价格法》、《立法法》、《环境影响评价法》规定的可以采取召开听证会形式听取意见，未规定任何程序规则[5]；对于《行政处罚法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》（作为特别法，其听证程序可适用《行政处罚法》的规定）虽规定一定的程序规则，但过于笼统，没有对听证主持人的资格、地位和权力、听证程序中举证责任、听证笔录的内容和效力、回避的具体情形进行规范，进而也影响了听证制度运行的效果。同时还存在地区、部门制定的部分听证程序规则，不统一、相互矛盾的操作性问题。

　　五、完善我国行政听证制度的思考

　　行政听证制度作为行政程序制度中的重要组成部分，从实践运作来看由于现存的许多缺陷之处，其重要的程序价值意义在行政行为运作中还没有充分展现出来。因此进一步完善我国目前的行政听证制度以充分表现其应有的价值魅力是大势所趋。

　　1、完善我国行政听证制度应遵循的相关原则。注重公正与保证效率原则，是完善听证制度必须认真把握的，需要既要注重公正，又要保证效率，不能偏废其一。职能分离原则，行政听证必须确立听证主持人的相对独立与公正超然的法律地位，不能从事与听证和裁决不相容的活动。案卷排他性原则，既然法律规定了听证程序，就要落实它具有的作用，凡按照正式程序作出的决定只能以案卷为根据，不能以案卷以外，以当事人未知悉和未论证的事实为依据。举证阶段限制原则，要求当事人将所掌握的和案件有关的证据在听证阶段时提出，以保证当事人在正式听证中及时举证，防止事后证据出现。

　　2、完善我国行政听证制度的具体规范。逐步扩大行政行为听证的适用范围，一方面对现有的可听证的行政行为，其可听证的种类应扩展，另一方面对现有法律不可听证的行政行为也应逐步扩展。树立听证主持人相对独立和公正超然的地位，使听证主持人具有准司法者的中立地位，切实保障听证制度的实效。合理分配举证责任，为避免调查人员或相对人在听证后举证的现象，从而听证的效果大打折扣的现象的发生，应当建立一套合理配置双方权利义务的举证责任机制。建立听证笔录应作为行政机关作出处罚决定的唯一依据的制度，凡经过听证程序的，行政机关的行政决定必须依照听证中提出、经过对质的具有证明力的证据而作出，不得考虑听证记录以外的材料。

　　

注释：

[1](英国)戴维·赫尔顿：《民主的模式》，燕继荣等译，中央编译出版社，1998年版，第398页。

[2]王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社，1987年版，第152页。

[3]参见习站鹏、刘海红：《浅论行政听证程序的意义》，山东法制报，2005年11月4日，第3版。

[4]应松年：《行政程序法立法研究》，中国法制出版社，2001年版，第518页。

[5]参见周清亮：《行政听证的理性检思及制度完善》

参考文献：

[1]刘莘：《行政立法研究》，法律出版社2003年版。

[2]章剑生：《行政程序法基本理论》，法律出版社2003版。

[3]董炯：《国家、公民与行政法——一个国家-社会的角度》，北京大学出版社2001年版。

[4]姜明安：《行政法与行政诉讼法》， 北京大学出版社、高等教育出版1999年版。

[5]应松年：《行政程序法立法研究》，中国法制出版社2001年版。

（作者单位：江苏省如东县人民法院）