2011年5月16日《最高人民法院关于委托执行若干问题的规定》（以下简称《规定》）开始实行，该规定的实行为进一步规范委托执行工作，完善执行制度，维护当事人合法权益提供了法律依据。自此，其他有关委托执行的司法解释不再适用。然而当前委托执行面临着重重困难，委托执行效果不佳，委托执行制亟待完善。本为着重从制度的角度对委托执行所存在的问题及原因进行分析，并提出完善委托执行制度的相关设想。

　　一、委托执行制度及其优越性

　　委托执行制度，是指执行法院对被执行人或者被执行的财产在外地法院管辖范围内的案件，按法律规定的条件和程序，将执行权全部或者部分转移给该外地法院，并由其实施强制执行的一项制度。委托执行制度是人民法院执行工作的重要组成部分，对于解决跨辖区案件的执行具有重要作用。委托执行是人民法院间的一种重要的司法互助制度。其目的在于克服有执行管辖权的人民法院开展异地执行活动的困难，节省有限的司法资源，是对执行管辖制度的一项重要功能性补充。

　　二、委托执行制度存在的问题及原因

　　委托执行制度实施的法律依据是《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零六条之规定：被执行人或被执行的财产在外地的，可以委托当地法院代为执行。委托执行是法定的一项重要执行制度和执行方式，是对我国执行管辖制度的一项重要的功能性补充。然而当前委托执行的实行面临着重重困难，委托执行的效果也不尽如人意。

　　（一）委托执行存在的问题

　　1、委托执行结案率低。一是案件本身不易执结，“包袱案”不宜委托而委托，造成案件不能执结；二是受托法院由于自身执行压力，对委托案件执行力度不够，加之申请人自身原因，不愿将案件委托执行。三是受托法院不能执结案件，而又缺乏与委托法院的信息沟通，即使案件执结，却没有相应的信息反馈。正是因为种种原因，实践中委托执行率较低，许多案件久拖不执，或建议中止，从而降低了法院委托执行的积极性。

　　2、委托案件退案率高。一是委托执行不及时，委托期限过短，造成部分执行案件立案时均较早，超委托的期限，依法应首先经过对方法院的同意，这就增加了工作中的难度。二是受托法院总是以种种理由拒绝立案，未经上级法院批准，而将委托案件退回；三是案件多次委托，被多次退回，成为“皮球案”，缺乏有效的监督。

　　3、委托执行反馈率低，成为“抽屉案”。委托案件的退回需层报高级人民法院批准，受托法院回避规定，案件如石沉大海，对案件久拖不执，束之高阁，形成积案。

　　2011年5月16日至2012年6月16日，渑池法院共接受委托执行案件4件，执结2件；对外委托执行案件30件，执结4件。其中，在对省外委托的7件案件中，退回2件，其余5件无结果。

　　（二）存在问题的原因

　　1、委托案件自身条件欠缺，造成委托案件被退回或不能执结

　　委托手续不健全，委托文书不规范，是造成案件被退回的主要原因。另外，委托法院“甩包袱”将不宜委托的案件诸如交通事故人身损害赔偿、交通肇事赔偿、刑事附带民事赔偿纠纷等案件对外委托，而受托法院并无财产可供执行，导致案件最终被退回；即使案件不被退回，受托法院或建议中止执行或将案件存放。《规定》实行以来，渑池法院共接受异地委托案件3件，其中退回2件；对外委托执行案件7件，未结5件，退回2件。

　　2、法律法规不健全，缺乏具体操作性，不同法院法官对法律理解的不同，造成现实操作过程中的巨大差距，在实践中就经常会出现因认识不同而产生矛盾，致使委托案件难以执行。《规定》实施后，各高院未能及时针对《规定》出台具体实施办法，导致省内委托执行案件管理混乱，委托案件随意性较大，退案率高，执行效果大打折扣。以渑池法院为例，《规定》实行以来，该院省内委托执行案件23起，执结4起，退回8起，无结果11起；省内接受执行案件1起，退回1起。

　　3、执行监督缺失，执行沟通不畅。

　　委托执行案件缺乏有效的监督，《规定》明确，委托案件由委托法院向同级的受托法院委托后，层报各自高级人民法院备案，而委托执行案件退回需层报所在辖区高级人民法院审批。在实践中，受托法院总是以种种理由拒绝立案，未经上级法院批准，而将委托案件退回。委托案件并未纳入统一的审判执行流程管理，高级人民法院无法监督。

　　委托执行案件流于公文来往的形式，许多案件无论是委托法院还是受托法院，彼此之间未建立有效的沟通，导致委托执行案件信息流通不畅，案件要么被退回，要么便无结果。渑池法院在《规定》实施后的省内外委托执行案件34件，与异地法院有信息（公函以外的形式）来往的只有1件。

　　4、委托执行制度的法律依据不具操作性　　

　　《民事诉讼法》第206条规定，被执行人或被执行的财产在外地的，可以委托当地法院代为执行。这是委托执行制度的法律依据。而《最高人民法院关于委托执行若干问题的规定》以可供执行财产为条件，为本辖区无财产可供执行，在其他辖区有可供执行财产，这与民诉法的规定相比，缩小了委托案件的范围，如果申请人到异地申请执行，增加了当事人执行成本，损害了申请执行人的合法权益。

　　5、委托执行案件的立案条件不明确

　　《最高人民法院关于委托执行若干问题的规定》明确来委托执行有三个条件，一是执行法院经过财产调查程序；二是被执行人在本辖区已无财产可供执行；三是被实行人在其他省、自治区、直辖市内有可供执行的财产。案件委托时，委托法院应当提供的材料就包括本辖区无财产的调查材料。但在其他省、自治区、直辖市内是否有可供执行的财产，该财产线索应由谁提供，是由申请人提供还是由委托法院提供调查材料？如果当事人不能提供，委托法院在委托执行案件时是否应当到异地进行财产调查？而正是因为委托法院未提供财产线索，受托法院藉此将委托案件退回。因此，如果申请人不能提供外地财产线索，即使受托法院是被执行人住所地，亦不能委托执行。但实际情况是，申请人并不能提供具体的财产线索，如有财产线索应告知申请人到财产所在地立案，而不是执行立案后再进行财产调查或委托执行。《规定》明确委托事项不列为案件，而委托案件财产调查程序只对委托法院有明确的规定，而对受托法院所在地的财产调查并未进行责任分配。如果委托法院落实辖区外财产线索而进行财产调查，无异于异地执行，有违委托制度设立的初衷。

　　三、委托制度之完善

　　（一）不断完善立法，尽快出台《强制执行法》

　　发生法律效力的民事判决、裁定以及刑事判决，裁定中的财产部分由第一审人民法院或第一审人民法院同时向被执行的财产所在地人民法院执行。如果委托法院在立案时发现符合该规定，可以直接建议申请人向财产所在地人民法院执行，这样可以减少中间环节，节省时间，提高执行效率。

　　（二）探索实施执行保全制度。如果申请人或执行法院发现在辖区外有被执行人财产时，是否可以参照诉讼中财产保全程序，由申请人向财产所在地申请执行财产保全或由执行法院发出协助执行通知，由财产所在地法院作出财产保全裁定的新制度。

　　（三）加大法律宣传力度

　　法院应不断加大法制宣传力度，使执行当事人充分了解执行的相关法律规定及自己的权利与义务，提高自身风险意识，使执行工作更加透明，方便当事人与社会公众对执行工作的监督。同时，取得社会各界对执行工作的理解与支持，减少人民法院的执行压力，进一步树立法律权威，促进社会和谐发展。

　　（四）建立强制性监督制约机制，完善各级法院有效的信息沟通机制

　　 1、 委托法院与受托法院要建立执行信息互通机制，防止案件因沟通不畅而发生案件被退回、案件无结果或重复执行的发生，避免两个法院互相推诿、回避造成工作被动。

　　2、为了提高执行工作信息的传递效率，可以考虑实现全国法院执行管理系统的信息共享，由委托法院和受托法院均将案件信息录入该系统，既可方便委托法院和受托法院互通信息，又有利于上级法院对委托执行案件进程的掌握和监督。

（作者单位：河南渑池县人民法院)