一、实施分段集约执行新机制的背景

　　执行工作是人民法院工作的重要组成部分，也一直是社会关注的焦点。作为山区基层人民法院，如何在执行工作中化解“执行难”的顽嫉的要求，一直是我们深入思考并积极探索的重要课题。

　　2007年以来，广西壮族自治区宜州市人民法院始终着力于执行工作的规范化建设并实施了一系列改革举措，从制定执行工作规则到民事执行中委托评估、拍卖和变卖工作流程管理规定的实施等诸多工作在全市的率先规范，可以说，我们的工作近几年取得了一些成绩。但是，不尽人意之处仍然较多，执行程序的全程公开在许多环节没有真正落实到位；面对收结案率压力，少数同志工作作风有失严谨有序，甚至简单粗暴；对人民群众呼声响应不够，导致社会公信力下降。面对上述问题，反思以往的执行工作，我们清醒地认识到，传统的思维定势难以满足新形势的需要，突出表现在以下几方面：

　　(一)依职权查找被执行财产力度偏低，执行透明度不够，导致人民群众对执行工作产生误解

　　依照法律规定，在执行程序中，法院应以依职权查找被执行人财产为主，申请人提供财产线索为辅。但在现实中，被执行人法律意识淡薄，人口流动性大，履行能力差、执行周期长等诸多因素影响，我们偏重强调以债权人提供财产线索为主；但是，当事人的私权利与公权力相比，在适用范围和力度广度上都无法比拟，执行结果也自然不同，以致引起部分债权人的不满，甚至产生误解。所以，在现有条件下，加大法院依职权查找财产的力度和广度，同时以制度保证当事人的知情权，增强执行工作的透明度，既是回归法律本意的要求，也是司法为民、创造和谐执行的需要。

　　(二)程序安排随意性强 执行时限制约乏力

　　由于法官一案包到底，程序安排上自主权大，随意性强，以致缺乏规范化的监督和考核标准。甚至形成办案中领导督得紧、当事人催得急的，承办人就抓紧办，执行力度就大；其他案件就较为随意，导致一些案件久拖难执。长此以往，不仅会使法律的严肃性受到质疑，这也会成为廉政建设的隐患。

　　(三)执行资源配置失调 执行效率较低

　　宜州地处广西中部偏西北，总面积约3869平方公里，辖7镇14乡，总人口62万，居住有壮、汉、瑶、苗、水、毛南、仫佬等多个民族，是一座具有2100多年历史的文化名城。这里群贤云集、人杰地灵，工业基础良好，农业发达，蔗糖、桑蚕、畜牧水产、林果等成为农业支柱或主导产业，已成为全国最大的桑蚕生产基地市。但是作为一个山区市，经济发展较发达县市经济收入还是相对较低，城乡收入差距仍较明显，由于涉案标的物及人员主要是镇乡，地域广、人口流动性大占用人力、物力多，大部分当事人履行能力差的特点，促使对被执行人财产的查找、查封工作成为构成执行成本的主要内容，严重制约办案效率的提高。例如2006年至2010年5年间，我院共受理各类执行案件2389件，收案数层逐年上升的态势，其中金钱给付类型执行案件占总收案数的85%。特别是2008年4月1日新的第一审民事商事案件管辖标准中对婚姻、继承、家庭、物业服务、人身损害赔偿、交通事故、劳动争议等案件以及群体性纠纷案件，确定一般由基层人民法院管辖后，我院的审判执行工作面临着巨大的考验，有限的司法资源犹如杯水车薪。在此情况下，传统各自为战的执行方式与案件数量、办案人员、装备配置的矛盾愈发突出，与此同时，由于每个案件承办人各负其责，各自为战，经常会出现几组办案人员在相同地点和部门同时碰面办理查封等强制执行手续的现象。因此，必须着眼于完善多元化纠纷解决机制，实现诉讼内外纠纷解决机制的功能相济、有机衔接，以缓解执行机构人力不足的问题。显然，在执行力量不能同步增长的客观情况下，通过建立统一、集约化的执行模式，充分利用现有资源，整合和发挥现有执行力量的潜力，最大限度地提高工作效率已成为当务之急。

　　二、实施分段集约执行新机制的理论基点

　　执行实践中存在问题，说明了进行执行流程改革的必要性和迫切性；司法实践中我国民事执行采用法院负责强制执行的模式。审执分立改革后，在相当长的一段时期内，机构分立并没有带来工作流程的变化，执行程序继续沿用司法个案化的运作模式：单独执行个案仍由专门的承办法官办理，财产查找、查封、变现、过户直至最后的案款发还和结案，均由专门的执行法官负责；这里遵循的仍是与审判法官独立行使审判权相同的司法规则。

　　2000年前后，以执行权分权运行为基础、以执行监督为重点的改革在全国纷纷展开。在其后几年里，执行权划分为执行裁判权与执行实施权，并各自独立运行的机制，得到了基本公认。独立划分执行裁判权、评估拍卖环节单独管理等执行机制的改革得到全面铺开，执行程序平行化、个案化的运作模式开始被触动。但执行个案由法官主导推进的模式未有根本性变动。

　　综上，依然沿用司法个案化的流程管理模式从原理上就难以得到支持，产生以上所述的问题也是必然的。2009年最高法下发《关于进一步规范执行工作若干意见》的通知中提出优化执行权配置，实行科学的执行案件流程管理，打破一个人负责到底的传统执行模式，积极探索建立分段集约执行的工作机制。随后最高法在2011年法院执行工作要点和全国法院执行系统2011年度单独考核计划中也把优化执行权配置单列为改革和考核的项目。故此，我们提出应当在切合执行案件和执行程序特性的基础上，以人民法院职权主义推动为主导，以执行实施权为对象，将所有执行案件集合在一起，以执行各环节为中心重新设计执行机构和人员的职责权限，对执行流程各环节进行集约式重组，繁简分流，再造执行实施新流程。新的执行实施流程应当打破执行实施权高度集中的现状，实现制度化的权力分解与制约，统一调配执行力量，集约化执行案件，实现执行资源的优化配置。

　　当然，对执行程序的理论提炼并不否定执行案件的多样性和复杂性；具体到每个执行案件，仍然有其独特的个性，需要我们在设计具体实施流程时充分考虑，这也正是流程改革的重点和难点。而各地法院的改革举措为我们的模式选择和制定设计提供了有益的经验。

　　我们的基本思路是，将执行工作各环节进行细分，划分为执行启动、制作法律文书、执行财产查找、执行财产查封、执行财产变现、执行结案等环节和节点；具体执行人员不再对个案执行的全程负责，执行法官仅是相对固定地承办执行案件；重点是以所有执行案件的执行环节为中心搭建执行机构，配置执行人员。以执行各环节专业化、集约化的分工和工作方式，集全体之力，实现所有案件的立体交叉执行。

　　在我们的制度设计中，一个重要的特点就是着重强化了法院的职权主义，设定了法院依职权查找被执行财产的种类和范围。

　　流程改革重点：以执行机构和人员为中心的权责体系再造。根据上述执行流程环节与节点，需要根据繁简分流、集约执行、权力分解制约的原则，重新搭建执行机构，配置执行人员。使一个执行案件不再由一个法官办理，而是把多个执行案件分环节，定责任，多个法官同时负责多个案件的同一执行环节，统一调配执行力量。就如肖建国教授所比喻的“合并同类项”，通过人员和职能的合并，所有执行案件的同一类程序和事务都由一类专门的法官负责，一类人员也只负责一个程序阶段；从而实现了执行工作人力上优化，程序上的细化，方法上的简化。

　　三、建立分段集约执行机制的设想

　　为此我们将对执行力量进行重组、调整和分工，根据执行行为的性质及案件流程的先后顺序，在执行庭设立了四类执行组：

　　执行审查裁决组负责执行异议、案外人异议、债权人参与分配等案件的审理。

　　执行庭在以往下设执行一组、执行二组的基础上，增设执行指挥中心。执行指挥中心下设三个组，即查控组、值班组、内勤组。

　　执行一组和执行二组均为执行实施组，由执行法官和书记员组成。主要职责是分析案情、制定执行方案、发出执行通知书、制作各类执行法律文书、作出执行指令。

　　执行指挥中心负责执行信息收转、协调庭内事务、值班备勤、处理突发事件等，执行指挥中心下设3个组。内勤组：负责各类行政、司法统计、文字材料、上传下达、后勤事务等工作。查控组：负责国内银行、国土、车管、工商、证券信息的查询、查封和冻结；按照指定时限送达、收取材料，将执行结果及时交信息组分检后转交执行员。值班组：正常上班时间由庭领导和执行法官轮流值班，主要职责是接待当事人；非正常上班时间由全庭干警轮流值班，主要职责是处置突发事件、执行拘留任务等。

　　同时，由于案件不断流转，也要解决不同阶段的衔接问题：

　　1．案件流转至下一阶段，承办法官必须撰写详细的转卷说明，把本阶段的执行措施和工作内容详细写明，同时把转出案卷装订齐备，才能转入下一流程。案件转出必须通过综合协调组中转进行，由综合协调组做好登记工作。这样，下一流程的承办法官就能很快进入角色，不会因案情不熟而影响工作开展。

　　2．及时通知当事人，不因案件流转给当事人带来不便。在流转过程中，我们要求从第一阶段开始就要告知当事人，在第一阶段结束前，要再次告知当事人案件将要转出。下一流程阶段的承办法官收案后，第一件事就是要告知当事人。总之，我们在案件流转过程中，要充分保障当事人的知情权，并尽可能地给当事人提供便利，避免增加诉累。

　　3．严格执行各环节的时限，避免案件流转不畅。执行时限是法律要求，也是案件良性流转的保障。通过对执行各环节的时限要求，不仅可以促进案件的良性流转，也严格了执行程序，加强了案件质量监督。

　　四、实施新机制的关键问题及对策

　　通过分析，我们发现此次执行方式的改革也面临一些困难和问题：

　　1．财产线索的统一查找可能带来的工作量剧增，进一步加大了人员和装备的压力

　　2．新制度在实施过程中需要进一步磨合

　　由于新的执行实施流程是对传统执行模式的全面革新，工作方式方法较之以往有了巨大变化，案件在流转过程中也面临着许多细节问题需要妥善处理并作出规定，新的流程下如何考核执行人员的绩效也是新的问题，这些都要求我们在实践中继续对执行流程进行不断地探索完善。

　　3.建立涵盖各个执行环节的动态监督制约机制

　　所受理的每一起执行案件，从收案到结案要经过重重审查，确保每个案件都经得起检验。可以设立“三道关卡”。

　　(1)流转检查

　　执行员要对所负责的环节如调查步骤、执行步骤、款物给付、最高院执行管理系统录入、卷宗材料是否填写齐全等内容进行自查，并签字进行确认。下一环节的承办人接收案件时，对上述情况及是否按规定时间移交和案件整体质量进行检查签收，不符合流程要求的采用退回方式处理。

　　(2)局长审查

　　局长在案件执结前，对案件各环节工作是否符合程序、材料是否齐全、查封手续是否完备等进行审查，符合流程规定的，签字结案，不符合的一律退回补正。

　　(3)审管办监督

　　审判管理办公室对所有报结案件进行最终的评查，通过动态监督制约机制，对已执结的各类案件，从程序到实体进行严格评查，分析研究并及时通报，总结经验教训，提出解决问题的对策。可以将案件存在的问题在事前进行弥补和解决，避免了因事后发现问题而出生难以弥补工作过失的情况。

　　总之，执行分权集约机制的建立和完善是执行长效机制建设的重要环节，只有建立起完善的的执行信息制度和执行威慑体系，才能最大限度地发挥执行人员的潜力，以公平体现法意，以正义顺达民心，以能动对接民需。