我国处在社会转型期的关键时刻，人民内部矛盾日益突出，各种新型疑难案件大量出现，对法院工作提出了新的挑战。随着经济变化的多样化、快速化，社会问题的层出不穷，尤其是金融危机以来，新型经济纠纷呈大幅增长趋势。西湖区人民法院的收案率井喷式增长，执行新难题也相应地增加，执行难成为法院的困局。执行工作是实现人民法院审判职能作用的关键环节，也是当事人合法权益得以保护的最终体现。执行效果直接关系到法院的审判活动是否成效、当事人权益是否实现， 法律的尊严是否得到维护。为了实现当事人诉诸法律救济的合法权益，节约诉讼成本，树立法院的威信和维护法律的尊严，西湖区人民法院执行局积极总结执行工作经验，不断探索创新执行方式方法，强化执行体制和方式改革，改善执行工作， 加强科学管理，取得了阶段性的成果。

　　最高人民法院院长王胜俊向全国人大常委会报告加强民事执行工作、维护司法公正的情况时提出民事执行工作五个方面的成效和要求，其中有两项要求：坚持改革创新，不断完善执行体制和工作机制；坚持司法为民，切实维护当事人合法权益。西湖区人民法院出台的分片包干执行责任制的新措施也切实贯彻最高院对民事执行工作的要求，改革创新，完善执行体制和工作机制和维护当事人的合法权益。根据西湖区人民法院科学数据统计，执行案件呈收案量大，案件分布的面积广且分散、案件疑难复杂等特点。西湖区地处杭州市区西南部，总面积312.43平方千米，辖2个镇、10个街道，有118个社区、54个行政村，常住人口66.75万人。就执行案件收案情况来看，2007年收案1609件，2008年1889件，2009年达到4671件，三年来增长了190.30%，执行任务重、办案人员力量不足的矛盾进一步凸显。西湖区人民法院执行局为此积极探索执行方式方法，于近两年出台了新措施。

　　2008年上半年，执行局改变以往的辖区案件一体化管理模式，将执行实施二科派驻上泗法庭合署办公，专门办理被执行人或被执行财产位于上泗地区的案件，由此把辖区大致划分为“城区”和“上泗”两个地区，采取“分片突出”、“集中突破”的办法，全面开展执行工作。

　　2010年上半年，执行局进一步深入挖潜、整合资源，制定出台了《关于成立执行小组分片、分案执行的规定》，明确了“统一协调，彼此互助，集中执行，分片包干”的工作原则，对所有新收案件采取按“线”划分，分“片”执行的方式，实行相对包干负责与集中执行相结合的工作机制，既分又合，分则属地履职，合则整体联动，有力地促进了执行力量的全面覆盖。具体而言，除上泗地区的执行案件仍然全部由执行实施二科专门办理外，将辖区内其余10个街道（镇）、杭州地区其余12个区（县、市）、全省其余10个地区按相对均匀的原则合理划分为4个责任区，把执行实施一科12名执行员科学分成四个分片包干执行责任小组（每组各负责1个责任区）。分别选择四位业务精干任组长，负责对本片执行案件进行总体调配和追踪督查，每组3名执行员，要求做到摸清案件情况，穷尽执行措施，确保程序到位。此外，每组均配备一名书记员、一名协助执行员和一辆警车，协助开展工作。

　　实行分片包干执行后，每个执行小组都有自己的“责任田”，执行员不再是单打独斗的个体，而是小组中的一份子，各组长从本组的收案情况来统筹安排日常的调查、出差等工作，节约了司法资源，优化了办案力量配置，省出了办案时间，加快了办案节奏，加强了队伍建设，使执行案件的收结案基本实现了良性循环。今年1-6月，共新收各类执行案件1914件（另有去年旧存666件），结案1641件，结案率为63.6％。

　　建立执行小组分片、分案执行制度，进一步细化了法院执行中各项工作的管理制度，有效地整合了司法资源，提高了执行效能，缓解了点多线长与案件骤增的矛盾。经过半年的尝试，新制度已初见成效，在实践中具体表现出以下优点：

　　第一，强化执行工作的结构化管理，实现执行资源的优化配置，提高执行效率。如把辖区分为“城区”和“上泗”两个地区、“城区”又分为4个责任区，每个责任区实行一名组长、三名组员、一名书记员、一名协助执行员和一辆警车，“上泗”分为两个责任区，每个责任区有两个执行员负责，配备一名书记员和一辆警车。由此形成了纵横管理，责任分明、责任到人，“纵”可集中统筹调配，“横”可发挥主观能动性，具体问题具体分析；如规定“同一地区或省份的案件由同一小组办理”，则使某地区的案件都集中在同一小组的几名执行员手中，在这种情况下，1名执行员到某地区出差时，不再仅仅是完成自己的工作任务，也能替其他组员在该地区进行调查、冻结、解封等工作，由此，组员之间可以资源共享，节约办案力量，提高了执行效率，一定程度上克服了执行战线过长的弊端，尤其是在被执行人或被执行财产所在地和法院的距离遥远的情况下更具优势。据统计，去年上半年执行局出差98人次，平均每次出差时间为2.1天，而今年上半年共出差64人次，时间也缩短为平均1.4天。这些数字的减少，意味着执行资源被统筹规划地利用起来，实现司法资源效用的最大化。

　　第二，形成协助执行统一战线，延伸协助执行网络的触角。随着地区间经济交往的频繁和人口流动量的增加，案件中的外地当事人也越来越多。相应的，在案件进入执行程序后，被执行人或者被执行的财产在外地的情形也逐渐增多，分片包干执行责任制对于协助执行和委托执行制度具有重要意义。各小组在办理执行案件的同时，加强与责任片区法院执行局、当地政府综治办、执行联络员、信息员的业务指导和联系，定期沟通交流，进一步明确和熟悉相关单位的协助职责和协助程序。积极借助政府各部门，尤其是公安部门和基层组织的力量，将协助执行网络的触角延伸到基层前沿，动员多方参与执行，使执行案件的办理由原来的单一性、突击性、短暂性工作转变为系统化、日常化、长期化工作。如以前各执行员轮流办理日常往来的委托案件往往是“就案办案”，与其他法院（特别是杭州地区以外法院的执行局）联系既少又浅。由于地方、部门保护主义，人情案等流毒，导致委托法院的执行不力，直接导致当事人的权益落空。现在，每个小组与固定的对口单位“多打交道”，促使执行人员逐步熟悉外围情况，进而建立良好的协作关系，有利于今后工作的顺利开展。今年上半年在执行一起民间借贷纠纷案件的过程中，承办人查明被执行人王某在青田某农行有一笔十多万元的存款。按照常规流程操作，需要我院两名执行员亲自去青田扣划存款。两名执行员往返两地之间至少需要花费一天的时间，而且要承担在钱款尚未冻结的情况下被执行人随时将钱取走的危险。承办人通过电话向青田法院执行局说明了情况，希望他们代为保全钱款。该局尽快地派人去农行办妥手续，直接把钱款划到我院账户，使这个执行标的为11万余元的案件快速、高效地执行完毕。

　　第三，补强执行案件“寻访难”短板，提高执结整体水平。以往执行案件根据分案随机调派，有些案件的执行员需要赶赴交通不便或者陌生偏僻的农村地区寻访被执行人，不仅导致了人力物力财力的不良消耗，而且案件执行效果不大。设立执行小组对口办理特定地区执行案件，对应地解决了执行资源的不良消耗，且使得执行员熟悉执行环境，并与当地基层组织保持良好协作关系，有利于案件的顺利执行。西湖区地处城乡结合部，上泗地区案件执行到位率低一直是我院执行工作的瓶颈。执行局将执行实施二科派驻上泗法庭合署办公，专门办理被执行人或被执行财产位于上泗地区的案件， 2年来，通过二科的不懈努力，使上泗地区案件的有效执结率提高了近15个百分点，初步打开了执行工作的新局面。今年执行局进一步把二科的四名执行员分成两组，每组各负责一个镇（街道），使这一优势得到更为充分的体现。这不仅加大了执行局的执行力度、厚度、深度，与之前执行案件分案随机调配相比，有效地节省了司法资源，提高了执行效率，最大限度地维护了生效法律文书的权威。

　　第四，有利于各组小范围地针对某一地区或某一被执行人组织专项执行活动，加大执行力度，提高执行效能。分片执行包干责任制有利于在大批难案积案存在和顾全大局，不影响社会稳定的情况下，采取集中执行措施。特别是对一些系列案件，由同一小组办理，可以对案件中所涉及的诸如当事人信息、银行帐户、房屋登记、土地使用权登记、通讯方式、最近活动轨迹等基本的财产线索和相关信息进行集中查询和采取相应的控制措施，这将有利于组员之间分工合作，采取“流水线”式作业方法，最大限度地提高执行效能。

　　第五，形成执行人员的团体默契，发扬协作精神。分片包干平衡了办案压力，有利于提高执行员的工作积极性，继而提高工作效率，维护当事人的合法权益，保障公平和正义。如果执行员在办案过程中遇到困难和问题，还可以集思广益，寻求组内成员帮助处理和解决，形成团体默契，为开创执行新局面共同努力。同时，小组成员之间经常性的交流和沟通，增强了凝聚力。组织开展小组竞赛和相互学习活动，调动全体执行人员争先促帮的积极性，增强执行人员的责任感。

　　众所周知，新制度、新措施的实施都要付出一定的代价，即它不可避免的制度漏洞。任何人都不可能设计出十全十美的制度，而只能尽可能地去构建“制度的理性”。若要完整地体现出新制度的价值所在，那么弥补其漏洞、克服其局限性，把实施代价控制在最小范围内，将是新制度良好运行的最佳状态。分片包干执行责任制在取得了实质性成果的同时，也偏移向了它的局限性。其弊端体现在以下四个方面：

　　第一，形成更小范围的地方保护主义。分片包干执行责任制实行后，每个片区的部门基于局部利益的考虑，阻碍法院的执行工作。如执行某些企业需要报批上级批准，或者强制要求银行不予协助执行等等。若片区当地负责人长期与法院执行工作对抗，将造成严重的社会后果，对于法院工作的法律效果和社会效果统一造成不良影响。地方保护主义、部门保护主义严重威胁司法的公正性，间接损害了申请执行人的合法利益，这将丧失法院在社会中的权威。但是解决这问题并不是简单的事情，有待于法院和立法部门、行政部门共同解决。对于这项制度而言，执行员要忠实法律，忠实人民利益，一切从法律出发，对违法阻止执行工作的人依法处理，维护当事人利益。

　　第二，容易滋生腐败。执行小组与相关部门的沟通联系有助于业务沟通渠道的畅通，为执行工作创造良好条件，但过于紧密的联系有可能滋生腐败。这主要是因为，由于业务上长期、稳定的协作关系，使得执行人员与对方单位日渐熟悉，一旦某个案子在办理过程中会影响到对方的实质利益而对方要求“网开一面”时，执行人员有可能觉得“抹不开面子”或对拒绝后是否会影响双方的良好协作而有所顾虑。若执行员与作为申请执行人的相关部门人员关系好，其就违法执行，肆意损害被执行人或案外人的合法权益；若与作为被执行人的相关部门人员关系好，可能就拖着不予执行，导致申请执行人的合法权益得不到及时、有效实现。这将损害人民法院公正司法的形象，引起恶劣的社会影响。

古希腊著名的法学家西塞罗说过执法者要做法律的臣仆。法院在队伍建设中加强法治教育，树立忠实法律的观念，执行人员要做法律允许他做的事情，不然法律将丧失权威，不会获得当事人的尊重。

　　第三，不利于执行人员业务水平的均衡提高。各地因民风习俗、受教育程度、经济发展等因素的千差万别，使该地域的人民和案件呈现出不同的特点。我院所辖西湖区涵盖城市、城乡结合部和农村三种区域，这些地区的案件无论是类型、复杂程度、办理方法还是债权得以实现的比例都有很大不同。尤其上泗地区一直是困扰我院执行工作的“瓶颈”，该地区乡间赌博习俗盛行，大量的案件名为民间借贷纠纷实为赌债或高利贷。2009年执行实施二科办理的上泗地区执行案件总数中，民间借贷案件占到了　 83%的比例，为各类案件之首。其实，这些案件所涉法律关系并不复杂，但绝大部分债务人无稳定收入来源，名下无固定资产，村里年终分红有限，农村房屋又难以处置，一些人甚至是透支了“一旦宅基地被国家征用就会有高额补偿款”的政策红利，导致案件进入执行程序后，往往因被执行人外出避债、债务巨大或无财产可供执行等原因无法执行到位。实行分片包干执行，因为案件来源地的固定，导致各组执行人员相对长期办理单一化、同质化的案件，从总体上看，“流水线”作业有利于执行效率的提高，但从执行员个体的角度出发，则不利于业务水平的均衡提高，也极易对工作产生倦怠、畏难情绪。笔者认为，要克服这一不足，一定要把握好分片包干的时间段，六个执行小组在保持相对稳定的状态下也要适时进行轮岗、调换，一般以2年一换为宜。

　　第四，不利于执行人员之间公平竞争。由于目前的执行小组分片分案主要是按照街道（镇）、区（县、市）、地区来划分，与以往的轮流分案制度相比较，不可避免地出现各小组之间收案数量不均衡的情况。执行案件的办理是一个循环的过程，要想达到良性状态，必须保有一定的存案量，某种程度上可以说，收案多了，办结的案件也多，收案少了，办结的案件相应也少。如果某个执行小组的收案与其他小组相比数量较少，就相当于一种“先天不足”，各小组之间失去了公平竞争的基础。目前在法院内部，办案数量是对干警最重要的考核指标之一，考虑到这一情况，执行局应对分片、分案执行的相关规定不断细化、完善，当各组执行案件数量产生明显不均衡或系列案件出现时，由执行局领导视情况对分案或结案分配进行调控。

　　邓小平曾说过“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”制度的好坏决定了人的价值，也决定了制度设立的目标和价值是否顺利实现。由此，制度的重要性要求评判制度的好坏必须有一个严格的标准。分片包干执行责任制设立的初衷在于提高执行效率，最大限度地实现当事人的合法利益，树立司法权威，分片包干执行责任制这样的价值基础是评判利弊的科学标准。任何人都不可能设计出十全十美的制度，而只能尽可能地去构建“制度的理性”。分片包干执行责任制在体现它价值所在的同时不可避免地出现了一些弊端。但是冷静客观地评价这项制度，可以发现分片包干执行责任制的局限性并没有超越它所体现出来的价值，其在改善了制度实施前的困境的同时，也并没有带来更大范围内的破坏。如果要实现这项制度更广意义内的理性，那么克服弊端将义不容辞。

（作者单位：浙江省杭州市西湖区人民法院）