[内容提要]经济社会的转型期，往往也是矛盾纠纷的突显期。大量案件涌入法院，使得审判力量不足与审判任务繁重的矛盾日益加剧，这一问题在基层法院尤为突出。如何创新工作体制机制，优化整合内部机构，科学配置司法职权，充分发掘资源潜力，以最少的成本投入获得最佳的司法效益，已经成为基层法院破解人少案多困局、满足人民群众司法需求的必由之路。为此，笔者以安徽省宁国市人民法院 “3+1”模式为基点，力图通过对其改革思路作线索性探寻，为我国基层法院的司法改革提供一点参考。

　　[关键词] 审判管理机制“3+1”模式 综合审判庭专业指导组

　　随着改革开放和现代化建设的不断推进，中国正经历着经济社会的重大转型。在这样的背景下，各种利益博弈不断打破既存架构而进行深刻的调整，这种调整在总体上有利于中国社会的成长壮大。然而我们也应当看到，财富分配失衡、不公平现象加剧、收入差距拉大已成为当前社会的突出问题。由此产生的各种利益纷争在不能自决的情况下，往往通过公共渠道释放出来。

　　作为维护社会公平正义的最后一道防线，人民法院责无旁贷地成为民众表达利益诉求的主要路径。于是，大量案件涌入法院，案件激增，审判任务繁重与审判力量不足的矛盾日益加剧，案多人少成为制约法院工作的“瓶颈”。加之各类新型案件的出现，使得案件审理的难度日益增大。而担负着全国80%以上一审案件审判任务的基层人民法院,更被时代的潮流推向“风口浪尖”。

　　如何突破种种条件限制，在司法成本投入不能明显提高、人员编制不能显著增加的情况下，在现有的制度容量和法律框架内通过创新工作体制机制，科学配置司法职权，优化整合审判资源，有效挖掘内部潜力，从而以最少的成本投入获得最佳的司法质效，已经成为基层法院缓解人少案多矛盾、更好满足人民群众对司法的新期待、新需求的现实问题。

　　一、我国法院系统内部管理体制的现状和特点

　　我国法院系统的内部机构设置，法律依据是《人民法院组织法》。该法第十八条第二款规定：“基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭，庭设庭长、副庭长”。第十九条规定：“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭”。其他上级法院除不设人民法庭外，内部设置的规定与基层法院相同。实践中各地各级法院的内部机构设置根据以上原则规定，通过各级编委会批准设立，具体情况各地各级法院总体接近且上下级基本对应。与《人民法院组织法》的规定比较，存在以下几点出入：一是除了刑庭、民庭等内设审判部门外，还设立了办公室、研究室、政治处等内设行政部门。这是可以理解的，也是符合当前法院工作实际的；二是还设置了一些内设审判机构或以庭命名的业务机构，如审判监督庭、立案庭、执行庭（后来一般升格为执行局，有的还下属执行庭）；三是有的庭室名称已发生了变化，如经济庭，现在一般均称之为民二庭，这一点是随着各界对经济法的认识改变后所作的相应改变；四是很多法院将同一审判专业的庭室分开平行设置，如刑庭分拆为刑一庭、刑二庭、刑三庭等，民庭、立案庭也有类似的安排。原因既有人员和工作量的增加，也有对同一庭室内部功能作细化区分，也有出于追求干部职级待遇的驱动；五是有的地方出于加强内部管理制约的需要，近年来新设立了一些机构，如审判管理办公室、技术室、行政装备科等等。本文限于主旨与篇幅，讨论内容仅涉法院的审判部门和审判管理部门，不包括法院的行政管理部门。

　　人民法院的审判组织，根据《人民法院组织法》第九条、第十条的规定，有独任审判员、合议庭和审判委员会，其中合议庭是基本的审判组织，独任审判员一般处理简易案件，审判委员会是在合议庭审理工作的基础上，对重大疑难案件进行讨论决定。需要指出的是，人民法院内设的各业务庭并不是法定的审判组织，业务庭只是法院的行政管理单元，自身并没有独立的审判职权，不是一个独立层次的审判组织。包括业务庭的庭长及法院的院长、副院长，也不是审判组织的一种形式，我国法律除了对法院院长在少数审判程序上有一定的授权外，没有对法院院长和法庭庭长给予审判授权，仅仅是在院长或庭长参加组成合议庭时，由其担任审判长；人民法院召开审判委员会时，由法院院长主持。但院长和庭长行使的职能，仅仅是合议庭和审判委员会成员的职权，受合议庭和审判委员会议事规则制约，没有其他独立的审判权能。所以，法院的业务庭及法院领导班子，不是一级审判组织，而是一级管理组织。

　　习惯上，我们把法院的日常事务分为行政事务和审判工作，把法院的日常管理工作分为行政管理和审判管理工作。一般来说，法院机关内办公室、政治处、监察室等行政科室承担行政管理工作，业务庭承担审判管理工作，同时也承担本庭的行政管理工作。从上述法定审判组织的角度来看，业务庭承担的审判管理工作是排除了独任审判员、合议庭这些法定审判组织的案件审理、审判决策之外的管理工作，严格地来说，业务庭的审判管理工作是审判辅助工作或服务工作。从审判辅助的角度来讲，法院有几个专门的审判辅助部门，如立案庭，现在一般承担了从立案、信访、统计甚至到送达各个环节的流程管理工作，研究室承担了审判委员会的服务工作（有的法院特别是层次较高的法院设立了专门的审判委员会办公室），审判监督庭初期的职能是审理再审案件，现在很多地方都将审判质量评比考核等绩效管理工作纳入审判监督庭职能，当然也有部分法院设立了专门的审判管理办公室从事绩效考核工作。

　　各级人民法院按专业设立内设业务庭是当前我国法院系统机构设置的一个显著特点，这种模式既有《人民法院组织法》作依据，也为广大人民群众所熟知。这种模式在全国各级法院高度统一，沿袭已久，自有其一定的优势：一是有利于保证审判工作的质量，同一庭处理同一性质的案件，有利于统一裁判标准，也有利于法官队伍的成长和传承；二是具有较高的工作效率，将行政管理与审判管理合二为一，具有较好的协调性，业务庭庭长的作用比较突出；三是便于管理，与其他政法机关和行政部门有较好的对应，等等。

　　长期存在的传统模式极易形成思维定势，在行政机关一轮又一轮的体制改革过程中，鲜有对法院内部管理机制和体制的改革动议。实际上，现行法院的机构设置存在着不少问题，有的问题是深层次的问题。从对法院工作的深入考察，结合学术界、实务界的观点，可以对法院现行体制提出以下一些问题：

　　一是合议庭职能弱化。合议庭职能弱化根本原因在于目前法院以专业为划分的业务庭设置，业务庭集行政管理与审判管理于一体，具有高度的行政化倾向或行政机关色彩。业务庭庭长虽然不是独立的一级审判组织，作为部门负责人，普遍行使着多数案件审批的职权。特别是在基层人际关系密切，业务庭庭长管辖范围明确，案件当事人或律师往往根据案件性质的指向，通过特定专业业务庭庭长进行公关联络，为人情案、关系案的发生留下了制度性的隐患。

　　二是缺乏适应当前“诉讼爆炸”的弹性。从法官配置来看，大的业务庭虽然会给予倾斜政策，但小的业务庭一般也要保留一个合议庭，并且要保证机构人数的相对稳定性，如此，在当前我国东部地区法院收案数高涨，特定时段或特定类型的案件收案数激增时，就会造成业务庭室之间受案不等，忙闲不均。极端情况下，造成部分业务庭难以在审限内结案，影响办案质量。法院管理层就会临时调整人员或调整案件，法院院长、副院长就会扮演一个类似企事业单位的调度员角色，而跨业务庭的人员或案件调整往往会造成一些意想不到的问题。

　　三是对法官素质能力有局限。由于市场经济的发展以及法律制度的完善，新类型疑难复杂案件层出不穷，要求法官在专业知识和审判技能上融会贯通，成为一专多能的复合型人才。以专业划分的业务庭设置，造成法官知识单一，观念狭隘，适应性差。法院一方面要求法官适时交流轮岗，但长期在一个业务庭工作的庭长不适应交流轮岗，有的法官具有特定专业的优势或兴趣，对交流轮岗有抵触情绪。只有“全能的律师”，没有“全能的法官”，法律思维定势、知识结构单一的现象在法官当中有一定的普遍性。

　　四是法官的业绩评价难以操作。考察法官业绩最主要的指标是办案质量和效率，由于法院存在着业务庭的专业壁垒，同时由于客观上各业务庭收案不均衡，不同业务庭的法官没有统一的考核平台。实践中，各地法院一般采用对不同业务庭、不同岗位的法官设定不同的任务数，再按照对完成任务数的情况进行计分的方式来考核，但任务数的设置和计分办法完全是主观方式，考核结果往往既与内部评价有冲突，也与上级评价有冲突，无法实现法官绩效考核的客观性、公正性、科学性和稳定性。

　　五是审判委员会作用发挥的不好。对审判委员会的批评最多的可能是认为审判委员会损害了合议庭的独立性，合议庭只审不判，审判委员会判而不审。实际上，就中国目前的法院体制，法官尚未形成类似政治家的职业尊荣和岗位自律，取消审判委员会可能导致更多的审判不公问题，实务界并不支持。目前的主要问题之一仍然是法官的业务的单一化，部分委员讨论案件为“陪审”；问题之二是审判委员会只讨论重大案件和重大问题，对日常审判的指导和控制机制没有形成。

　　对法院内部机构设置和管理体制进行调整，近年来也有见报道。有的做法仅针对单项工作进行调整，过于局部化；有的做法出现在特定地区，对全国缺少示范价值；有的做法不够系统，在克服了一些现实问题后，又出现新的管理漏洞。安徽省宁国市人民法院自2007年元月份以来通过对法院机关人力资源进行重新整合形成的“3+1”管理模式，在审判部门实行综合审判庭制度和专业指导组相结合的体制，并在此基础上形成稳定的审判管理机制，为我国基层法院审判管理机制创新提供一个独特的样本。

　　二、审判资源整合的“宁国模式”

　　宁国市位于安徽省南部，属于中部地区，但毗邻江浙，属“长三角”经济区。2000年至今，宁国市综合经济实力连续九年位居安徽省县市领先，在安徽省倍受瞩目。与此同时，当地民事经济诉讼大幅增长，审判任务异常繁重与审判力量不足的矛盾突出，其中2006受理各类案件4208件，2007年则达到5011件，同比增长了19%。同时，各业务庭之间收案不等、个人之间忙闲不均的矛盾突出。2006年，宁国法院行政审判庭2名法官受理案件65件，人均32.5件；而民事审判庭7名法官受理案件1310件，人均187.1件，办案数最多的法官全年办案352件，两比悬殊巨大，工作忙闲不均十分明显。由于受资深审判人员大量流失和司法考试门槛的限制，具有审判资格的法官数量不断下降，审判力量严重不足，法院工作承受着巨大的压力，审判工作一度处于难以为继的边缘。2007年初，宁国法院开始全面实施一项名为“审判资源整合”的改革，这是一次对法院内部机构功能的全面调整，也是一种对审判管理机制的系统创新。

　　宁国法院的主要做法是：

　　（一）按照尊重审判规律与淡化行政管理相契合、坚持法官工作的普适性与专业性相统一、依法整合与机制创新相结合三项原则，将全院现有机构、人员按照不同职能整合为四大功能群组：一是案件审理中心，集中“敲法槌的法官”行使原业务庭审判职能；二是审判管理中心，独立配置“法官的法官”行使审判管理方面的职能；三是执行保全中心，由“执行法官”行使执行及诉讼保全职能；以上三大功能群组既相对独立，又相互制约，在每一个功能群组内又设置了相互指导、相互制约的工作机制。四是行政服务中心：将非审判职能的机构人员相对剥离，行使司法辅助职能。以上四大功能群组包括了三个与审判相关的群组和一个司法行政群组，因此，宁国法院的审判资源整合也被称之为“3+1”模式。

　　（二）打破传统业务庭专业壁垒，组建既相互独立又相互制约的审判单位，构建一专多能的审判法官履责模式。在四大功能群组中，案件审理中心又是审判资源整合的核心。该中心对应的法院原有的7个业务庭，按照工作需要和法官的兴趣特长，改组成人力资源（包括审判员、书记员）基本均衡的7个审判单位，分别实行一个机构、两块牌子，对内称某某专业审判指导组，定位为审判委员会的专业指导组，受审判委员会和院长授权对全体审判人员进行指导和制约；对外称第几审判庭，按照“大案归口、小案流水、大体平均”的方式，除了疑难复杂案件由特定专业的庭组办理外，不再区分刑、民、商、行政等案件类型，原则上按照立案顺序均等分配到各庭组审理。每个庭组既要负责办理属于自己业务范围的重大疑难案件，也要办理由立案庭均衡分配的其他一般案件，还要在该专业领域承担对全院法官的审判指导和制约职责。将原来各业务庭审判工作内部封闭管理，转变为各庭组按案件类型相互交叉管理，促使审判工作在法院内部变得更加公开透明。

　　在审判流程管理上，立案庭受理案件后，要根据内部规定审查受理案件属于重大疑难案件、一般案件还是简易案件。对重大疑难案件，根据案件的案由分类分配到相应庭组承办，对一般案件按照立案号排序，均衡分配到7个庭组承办，对简易案件，集中分配到立案庭速裁组承办。各庭组收案后，由庭组长在开庭五天前分配到本庭组主审法官。主审法官需要组成合议庭审理案件的，可以由本庭组审判人员组成合议庭，也可以邀请相应专业庭组的审判人员或其他具有审判资格的人员组成合议庭，需要安排陪审员组成合议庭的，由主审法官向审判管理办公室提出，由审判管理办公室安排陪审员组成合议庭。

　　（三）强化法院内部的监督制约，构建审判管理的三道防火墙。

　　一是建立在案件宣判前的案件质量控制机制。在案件审理中心，主审法官按照合议制或独任制审理案件，形成的裁判文书根据案由分类送相应专业审判指导组审核会签。对主审法官与专业审判指导组意见不一的案件，可在一定范围内沟通协调，协调不成的，原则上由分管副院长提交审判委员会决定。审判委员会讨论案件时，根据案件类别，通知相应专业的审判指导组长出席或列席。专业指导组的交叉监督机制，是通过职权重新配置形成的在合议庭之后、法院正式制判前内部监督的第一道防火墙。

　　二是建立在案件宣判后的案件质量控制机制。将原审判监督庭的绩效考核等审判管理职能加以剥离，提请市编委会正式批准设立法院审判管理办公室（审管办主任按副院长级高配）。规定各审判庭办结的全部刑事、民事、行政和执行案件必须经案件质量评查合格后方可归档。案件审理完毕后，案卷应及时装订，送审判管理办公室审核归档。规定法律文书质量评查的10项标准，定期实行法律文书评审，将优秀文书和瑕疵文书同时进行公示。规定案件庭审评议的5项主要内容，定期评议并将结果作为法官履职、轮岗和任用的标准。审管办的事后监督，是宁国法院案件质量管理的第二道防火墙。

　　三是建立在执行和信访过程中的案件质量控制机制。配置全院三大审判功能群组相互监督、相互制约的关系，对在案件执行中发现的案件质量问题，及时通过审管办向原审判庭组反馈，对信访中发现的案件质量问题，及时通过立案庭组织原承办人包案，对执行过程中的司法裁决，及时交由原合议庭办理，对审判、执行中的评估、拍卖事项，及时转交审判管理中心所属的技术室办理。三大功能群组形成的制约机制是宁国法院案件质量管理的第三道防火墙。以上在传统合议庭和审委会基础上构建的三重案件质量控制机制，成为宁国法院案件质量管理的三重保障，也有效缓解了院审委会和业务分管院长的工作压力。

　　（四）统一绩效考核尺度，构建客观稳定的法官绩效考核平台。

　　宁国法院审判资源整合后，实行分类考核，在同一功能群组采用同一考核标准，体现绩效考核的科学性。案件审理中心主审法官基本工作量以中院辖区基层法院一线诉讼法官人均办案数为主要参照；审判管理中心以全院审判质量的各项参数在中院辖区的排位和实际控制效果为主要考核指标；行政服务中心的人员基本工作量主要考虑中院辖区千件案件所需行管人员数和对外宣传绩效为主要参照；执行局以中院辖区执行部门人均办案数和对外形象、社会效果为主要考核指标，从而实现了绩效考核的客观性。在上述基础上，宁国法院又配套出台了法院绩效月度公示制度、非审判岗位法官履职规定、法院工作人员末位考核办法、法院工作人员表彰奖励办法等规章制度，实现了绩效考核的科学、公正、稳定的良性机制。

　　三、对“宁国模式”的评析和展望

　　宁国法院审判资源整合实施三年来，《人民法院报》、《中国审判》、《新华社内参》、《半月谈》等多家国家级新闻媒体作了专门报道，全国各地有40余家省内外中院和基层法院前来该院调研考察审判管理工作，“宁国模式”一时广受关注。

　　 对“宁国模式”作一微观解剖，其改革确有一定的现实意义：

　　（一）有利于培养一专多能的法官队伍。办案法官不通过轮岗交流，也能审理到不同类型的案件，熟悉各类法律、法规，拓宽了法官理解法律问题的视角和境界，打破了法官长期从事某类案件审判形成的思维定势，便于掌握各类案件的审判技能，培养法官民刑兼通、调审兼备、一专多能的水平，不断提高法官队伍的综合素质，建立起一支全面复合型的法官队伍。

　　（二）强化了审判活动的监督制约。法官审理案件时，要接受七个专业指导组的指导和制约，审判委员会的功能得到较好的延伸；案件归档时，要接受审判管理办公室的事后评查；案件发改时，要接受由民主推选产生的案件质量评查小组的评议和审判委员会的质询，对内增加了透明度。同时，由于从源头上对案件实行编号在各庭室均衡分配，当事人事先不知悉由哪个庭室和哪个法官具体承办，有利于遏制了请托说情风的侵袭，对外构筑一道“防火墙”。

　　（三）案件的审判质效得到保障。推行审判资源整合以来，宁国法院案件发改率连续三年持续下降，涉诉涉法上访率一直保持较低的水平。2007年以来，宁国法院连续三年取得了中院综合考核第一名， 在被省高院荣记“一等功”殊荣后，2008年又被授予“全省优秀法院”称号，并连续二届荣获“安徽省文明单位”称号。

　　（四）制度化地破解了案多人少难题。审判资源整合后，通过案件在全院审判庭组之间的均衡分配，有效克服了某一时段部分类型案件收案骤增而形成的集中于某个庭室的巨大审判压力，将以往集中在部分法官身上的重担分解给全体法官，实现了“以不变应万变”、“千钧重担众人担”的工作状态。以2007年为例，全年受理各类案件5011件，审（执）结4495件，收、结案与上年同比分别上升了19.1%、12.5%。在收案数较2006年增长近1000件的形势下，全院审判业务庭21名一线法官中，有18人办案在170件以上，其中3人超200件，办案最多的214件，较2006年办案最多的少了138件，真正实现了法官办案的均衡化。

　　（五）形成了较为完善的考核奖惩机制。科学合理的法官绩效考评机制，客观上要求法官业绩具有可衡量性、可评比性、可同质化。宁国法院创设了一个公平合理的工作激励机制，改变了以往庭室、法官工作任务和绩效考核指标设定随意性大的弊端，使各审判庭室、办案法官的审判工作量更加客观平等，有利于统一法官绩效考核的标准和尺度，使审判工作有统一的目标和努力方向，从而促进了法官自律、竞争的良性循环。

　　（六）减轻了法院内部管理的行政化倾向。在审判资源整合后的法院架构中，法官们不需要再就办案情况、办案数量、合议庭人员分配等具体问题请示院领导，院长、庭长也不再是人员、车辆、经费的生产调度员，只需要按照方案规定的要求，如同在流水线上作业生产一样进行办案即可；同时，法院庭室负责人的交流轮岗变得更加自然顺畅，法院内部的人员流动变得不再迫切，给法官创造了专心办案的环境，淡化了法官管理的行政化色彩。法院行使司法权，是为了维护社会秩序和保证社会主体的合法权益免受任何侵害；社会主体接受司法，是为了实现和保护自己所享有的合法权益。随着经济社会的转型、矛盾的凸显，人民法院面临的审判压力日渐突出，人民群众对司法工作的要求日益提高，而其传统的机构安排和职权配置体例已经不能很好地兼容社会发展的现实需要。针对这一状况，我们必须依赖国家与社会的双向互动,探寻一条既能遵循司法发展的规律要求，也能回应社会现实的“大声疾呼”，既能科学地设计制度框架，也能深入挖掘内部潜力的人民法院审判管理之策。对此，宁国法院所作的艰难探索和破冰之举是值得肯定的。