一起不足0.2亩面积的土地承包纠纷，两个同组农民为争执承包经营权，分别由乡、县两级人民政府处理了7次；县、州两级人民法院作行政案件裁判了5次。两户关系由亲近发展到谩骂、打架，成了死对头。所争议的那块小土地，自纠纷开始谁家也无法耕作，长满了荒乱的杂草。这么小小的一起农村土地承包纠纷，处理次数如此之多，人打官司地长草，无不值得人们警觉和思考。

　　一、案情

　　湖南省永顺县高坪乡雨禾村弯丘组农民彭继飞家承包的一丘叫凹田的稻田后坎上，有一块约0.2亩的斜坡荒地。因该地属田边地角零星荒地，在实行农村土地承包责任制之初，按照当地习惯稻田后坎零星荒地随稻田承包人管理使用。1981年，同组村民陈三玉父亲〔夫父〕向明兰向彭继飞家借用开荒耕种至1996年。向明兰病故后，由陈三玉家耕种至2002年。2002年彭继飞以争议地是向明兰向其借耕为由，要求收回。陈三玉认为争议地属集体所有，自家与父亲已耕种使用20多年，执意不予退还。双方发生争执。2003年6月6日，高坪乡人民政府接手处理。同年7月2日，高坪乡人民政府作出土地确权决定，确定该地为彭继飞家的。陈三玉不服，申请复议直至行政诉讼。

　　湘西中院派出工作组，邀请湘西自治州人大常委会内务司法委会领导参加，在永顺县召开了由县人大、县政法委、县法院、县法制办、县农经局、高坪乡人民政府领导参加的“统一认识，解决纠纷协调会议”。在统一认识基础上，州、县两级法院法官及县政法委领导下到高坪乡人民政府及纠纷所在村、组查看争议地及听取群众意见。并于当晚召开了乡党委、政府领导、乡司法所主任及住村乡干部，村、组主干参加的会议，研究处理方法。在明确解决问题的思路后，连夜入村进户对双方做劝和调解的思想工作，并于第二天再次向双方劝和，建议各自让步，以求和解解决矛盾。经州、县两级法院法官及乡、村、组干部的细心调解，双方当事人终于达成了“争议地由陈三玉管理经营使用，陈三玉不在该地上种植树木、修建房屋和葬坟，在靠彭继飞田坎一侧地边留出5寸宽的地边不耕种”的协议。一件诉争多年的案件终于尘埃落定，案结事了。

　　三、原因

　　小小纠纷，艰难诉讼，多次处理，究因有三：

　　〔一〕初调不力

　　该纠纷从农户发生，到乡、县、州打官司之后，又回到农户家里调解解决，仍是调解办法起的作用。这充分反映了调解方法在处理民事纠纷中的作用与效果。而这起小纠纷为什么在发生当初没有调解好，虽然初次调解与5年后调解当事人有不同的心里因素，但无不反映出矛盾发生之初调解不力及诉讼过程中各个环节没有运用调解方法处理纠纷之缺陷。而只注重行政处理和司法裁判，忽略了强化调解，运用多元化方法调解的有利性及重要性，导致政府及法院反复多次处理，以致案结事不了。

　 〔二〕机制不全

　　按照土地承包法第五十一条的规定，这类纠纷若经村、乡调解不成，应向仲裁机构申请仲裁或向人民法院起诉。可据笔者了解，我国不少地方还没有建立承包土地纠纷“仲裁机构”，有的县市虽有人员而没有开展工作。这类纠纷一出现，不少单位怕麻烦，动不动就指向法院，一推了之。法院又因案多、人少、事繁而工作不细，没有深入农村向农民做耐心细致的思想工作，不少案件一判了之，导致案件反复处理。

　　〔三〕民行不分

　　本案争议的是“农村土地承包经营权”，而不是“土地使用权”。是一起民事案件。

　　第一、农村“土地承包经营权”与农村“土地使用权”是两个不同的概念。我国农村土地实行的是承包经营制度。农村土地承包法第二条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”。第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于农村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包”。可见，农村“土地承包经营权”，是经农村相关集体经济组织依法发包，自承包合同生效时成立。

　　而农村“土地使用权”，根据我国《土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”。第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。由此可见，农村“土地使用权”是指农村建设用地或宅基地的使用权，其设立应依法经过行政机关审批并登记，不同于自承包合同生效时设立的农用地“承包经营权”，两者不是同一问题，不能混为一谈。

　　第二、本案属于“农村土地承包经营权”纠纷。陈、彭两家争议地是从事种植业而非建设用地或宅基地的农村土地，故该地权属争议不能适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定。而应适用土地承包经营权的法律规定，即我国《农村土地承包法》第五十一条规定的：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。由此可见，如果争议双方发生承包经营权纠纷，属平等主体之间民事权利法律关系，只能作民事案件处理，而不能视为行政案件作确权处理决定及行政案件的司法裁判。

　　四、思考

　　官司，对于双方当事人而言，往往会“一场官司十年怨仇”。其经济影响是“一场官司三年穷”。的确，“诉讼是一枚苦果”。任何人如果陷入官司，都会有一番寻求胜诉的拼搏。公堂之下绞尽脑汁，费尽心思；公堂之上唇枪舌剑，剑拔弩张。结果双方都难免精疲力竭，两败俱伤。在农村，农民要打官司，就更为艰难，双方的精神伤害及经济损失可想而知。

　　构建和谐富庶的新农村，是我党一项重大长远的工作目标。近年，农村实行取消各种农业税费等惠农政策，不少农民真正得到了实惠。但农村纠纷多发、小偷小摸等治安问题还尚未遏制。当然，做好“三农”工作，党委、政府任重而道远。从事农村工作的国家公务员，必须努力学习党和国家的农业政策及法律法规，提高对老百姓的服务水平和农村行政管理能力。而对负有指导农村调解组织业务及直接受理处置纠纷职责的人民法院及全体法官而言，就得树立起跟随时代进步的新理念，探求方便、快捷、公正处理纠纷的新途经。

　　法官，必须造就广阔的关事视野，体察民情，关注民生，了解民意，解民之难。特别要理解百姓对司法的需求，对公正的向往，对法官的期盼。

　　法官，还必须博学多才，既须是法学专业的行家理手，也不应为社会其他学科的门外汉。逻辑、历史、语言、写作、心理、数学等知识应是法官必修之学识，因为法官要权衡情、理、法。讲理，须以理服人；动情，须以情感人；用法，须处断公正。没有才识就看不透人世事务，无法厘清人们繁杂的纷争。

　　法官，还须明确，只讲法不行，只讲理不行，只讲情也不行。只有将情、理、法融为一体，才可能打开当事人冰固的心结，抹去争执沉积的怨恨。法官，还不可过于自信自身之能力，不可迷信裁判方法的神灵，权力的神圣。要充分利用社会资源，当事人自身资源，做耐心细致的思想工作，让纷争的兄弟情义依旧，邻里矛盾化解如初，争执者和手言和，积怨人弃怨和睦。

　　然而，培养造就一个成熟高素质的法官不是一件易事，没有多年数以千万计审判裁决案件经验的积累，是铸就不了高素质法官坚实牢固的功底的。当前，很多地方实行提前退休、退职政策，对一些正处于“知天命”之年的法官改为非领导职务退岗退位〔县级55岁，地区57岁，这些人一退就上自由班或不上班〕，使本来就不多的积累了多年审判经验的法官，早早的离岗退职，法官资源白白浪费，实在可惜。

　　我国是一个人口大国，纠纷多，对法官的需求也多，特别是对高素质的法官需求更为迫切。应该重视法官，慎选法官。从基层选拔，层层考核推举，使我国的法官真成为公正的象征、法律的化身。